Запуск энергосервиса в бюджетной сфере. Проблемы и решения

Положение в деле образования настоящих энергосервисных компаний, по заключению большинства компетентных в этой области лиц оценивается как катастрофическое. За 2 года, прошедших после принятия законодательных актов в сфере энергосбережения, так и не удалось создать организационно- правовой комплекс для запуска процесса образования энергосервисных компаний, бизнес которых был бы построен на безрисковом механизме погашения затрат, инвестируемых ими в энергосберегающие мероприятия.

До сего времени с бюджетными организациями используются вместо энергосервисных договоров (контрактов) (далее ЭСК) договорные отношения, аналогичные договорам подряда, то есть договоры простейшего типа по принципу « утром деньги, - вечером стулья». По этой схеме многочисленные фирмы и фирмочки пытаются реализовать свои предложения по модернизации, по поставке новых изделий и технологий, которые записаны в региональных и муниципальных Программах энергосбережения. Один из признаков катастрофичности положения в энергосбережении как раз в том и заключается, что без механизма гарантированного возврата инвестированных средств посредством особой конструкции ЭСК невозможно даже на четверть обеспечить реализацию этих Программ, рассчитанных на привлечение внебюджетных источников в объёме порядка 80% от объёма, необходимого на реализацию всей программы.

Разработка типовых конструкций, организационно-распорядительных документов, составляющих «пусковой механизм» для реализации государственной идеи образования множества энергосервисных компаний, на деле оказалась наиболее сложным элементом в структурном комплексе модели построения нового для России вида бизнеса.

В то же время, оценка критической ситуации, даваемая верхним эшелоном управления, как правило, сводится к констатации «глобальных» явлений с позиций статистов, (но не управленцев) и к сетованиям по поводу невостребованности инновационных технологий, сводя все причины к недостаткам выделяемых бюджетных средств, не предполагая по всей вероятности даже в мыслях построить конструкцию диалога с «нижними ярусами» профессионального потенциала страны.

Энергосервис в бюджетной сфере. Об источнике системного риска.

«Заказчик не может отвечать по своим платёжным обязательствам, так как он не распорядитель бюджета,

а распорядитель – так как он не субъект договорных отношений.»

В полной бесперспективности продолжения сложившейся ситуации в энергосбережении мне приходится убеждаться на собственном опыте. Руководимая мной энергосервисная компания ООО «Потенциал» (г. Ульяновск) работает в сфере энергосбережения уже 3 года. За этот срок нами разработано более 60 программ энергосбережения для организаций и предприятий города Ульяновска и области, в том числе около 40 – для бюджетных и бюджетозависимых организаций. Для последних, по нашим программам, расчётное снижение затрат на оплату энергоресурсов должно составить 120 млн. рублей в течение срока реализации мероприятий (мы принимаем не более 3-х- 4-х лет с окупаемостью не далее, чем через 6 лет). Более затратные мероприятия мы относим на вторую очередь реализации потенциала энергосбережения, выявленного при обследовании.

Часть малозатратных мероприятий из состава разработанных нами программ мы сами же реализуем, но, к большому сожалению, лишь на условиях договоров возмездного оказания услуг. Тем не менее по итогам 8 месяцев 2011 г. нашим заказчикам мы обеспечили фактическое снижение затрат на оплату энергоресурсов в размере 6,5 млн. рублей. При этом платежи наших заказчиков на оплату оказанных нами услуг составили всего 1,2 млн. рублей, что всего лишь около 18% от реально сэкономленной суммы.

Несмотря на такие весьма выгодные для бюджетных заказчиков экономические результаты, получить своё вознаграждение в соответствии с условиями договоров оказывается во всех случаях проблематично. Виной здесь является одна и та же системная причина, которая заключается в нежизненности применяемой схемы договоров, в которой заказчик не может отвечать по своим платёжным обязательствам, так как он не распорядитель бюджета, а распорядитель –так как он не субъект договорных отношений.

Мы также лишний раз убедились, что конструкция отношений, основанная на работе по «подрядной» схеме, когда заказчик (учреждение) производит с нами расчёты по подстатье 225 бюджетной классификации расходов, абсолютно неприемлема. Дело в том, что работая по такой схеме мы оказываемся в полной зависимости от состояния планирования заказчиком лимита бюджетных ассигнований по статье расходов 225 на оплату наших услуг. В свою очередь заказчик сам находится в полной зависимости от Главного распорядителя бюджетных средств, у которого своя выстроенная в планируемом порядке схема покрытия бюджетных обязательств. Очевидно, что при такой конструкции энергосервисного контракта несерьёзно рассчитывать на рождение нового вида бизнеса, основанного на сэкономленных средствах.

Причём, нужно принять в качестве догмы, что система управления бюджетом объективно незыблема, поскольку лежит в основе целого ряда законодательных принципов, поэтому любая попытка её перенастройки будет несостоятельной. Именно этот вывод должен заставить начать поиски конструкции, которая бы, не изменяя существующую систему бюджетных зависимостей, тем не менее, вписалась в неё.

Используемая сегодня форма договорных отношений, построенная по принципу договора подряда и часто рекламируемая брендом «энергосервис» ничего общего с энергосервисным контрактом не имеет. В то же время, наработанная в ООО «Потенциал» практика показала финансовую обоснованность организации работы по энергосервисным контрактам, основанным на принципе самоокупаемости инвестируемых средств. Говоря в обобщённом смысле, - показала возможность выполнения государственной задачи по снижению энергоёмкости продукции и услуг за счёт развития нового вида бизнеса, основанного на массовом появлении энергосервисных организаций. Об этом подробнее.

Решение проблемы: заказчик компенсирует расходы исполнителя энергосервисного контракта

«Расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку).".п. 3. ст. 72. Бюджетного кодекса РФ.

Эту короткую фразу, выделенную из Бюджетного кодекса, можно назвать тем «пятым элементом» для получения отсутствующей пока что конструкции ЭСК, способной обеспечить запуск бизнеса энергосервисных компаний, в основе которого должна выстроиться искомая конструкция реализации ЭСК в бюджетной сфере. Однако этот ключ не просто вставляется в привычную всем схему отношений, поэтому и толкования существуют разные. Одно из них, описанное выше, предназначено (если со всей откровенностью) исключительно для удовлетворения интересов органов исполнительной власти, организующих управление бюджетом.

При разработке своей схемы я исходил из условий минимизации рисков исполнителя ЭСК, связанных с исключением зависимости от так называемого 3-го лица, исходя из того, что 2 лица – это действующие и фактические стороны контракта.

Более внимательное изучение действующих норм нашего законодательства, в частности, статьи 20, статьи 13 и статьи 26 закона 261-ФЗ, а также статьи 72 пункта 3 Бюджетного кодекса привели к выводу, что исполнитель должен выполнять поставку по отдельному договору купли – продажи с заказчиком – потребителем ресурсов. Именно эта конструкция описана в законодательстве и, что немаловажно, по такому принципу строятся отношения в странах, где энергосервис получил существенное развитие.

Схема получается открытой, действия по ней понятными и практически лишены рисков, связанных с административным влиянием на обязательства сторон по ЭСК.

По этой схеме средства заказчика, предназначаемые для оплаты за ресурсы, поступают на основании контракта купли – продажи ресурса на счёт поставщика - исполнителя ЭСК по тем условиям, которые существовали до заключения ЭСК. В соответствии с нормами законодательства условия платежей не меняются в течение периода действия контракта. Следует особо отметить, что расходы на оплату ресурсов заказчик относит на подстатью 223 классификации расходов. Финансисты знают, что эта статья не может не подтверждаться лимитами, так как неоплата за поставляемые ресурсы в течение расчётного периода, равного 1 месяцу, обязывает поставщика применять санкции по ограничению поставки, в частности, в соответствии с ПП РФ №530 «Основы функционирования розничных рынков электрической энергии».

Это весьма важное обстоятельство, которое как раз и обеспечивает снятие рисков исполнителя при выстраивании отношений через посредство любых договоров оказания услуг, финансирование которых происходит по подстатье 225 бюджетной классификации расходов.

При такой конструкции накопление сэкономленных средств происходит «автоматически» на счёте исполнителя, который получает оплату за ресурсы от потребителя- заказчика по условиям ЭСК, в соответствии со статьёй 20 закона 261-ФЗ прописанным в тех же требованиях и в контракте на поставку. Сам же поставщик – исполнитель оплачивает своему поставщику, с которым он заключает соответствующий законодательным требованиям договор купли – продажи, - по фактическим показаниям приборов. Разница является практическим результатом оценки его работы. Порядок оформления экономии, её распределения устанавливается в условиях ЭСК.

Как видите, всё встало на свои места как по требованиям законодательства, так и в отношение логики. Эту конструкцию для того, чтобы как-то отличать в принципе от других, я назвал «активной» формой ЭСК в отличии от той принципиальной формы, которая построена на административном управлении финансовым процессом энергосбережения, и которую я условно назвал «пассивной» формой, так как она, мягко говоря, в меньшей степени способна обеспечить запуск энергетического сервиса.

Энергосервисный контракт. Некоторые «проблемы» привязки «активной» формы к деятельности бюджетной организации

Хотя разработка предлагаемой конструкции и оказалась совсем не простым делом, но привязка к жизненным реалиям еще более сложная проблема. С этим мы сталкиваемся ежедневно. Находятся десятки вопросов у лиц, причастных к конкретному принятию того или иного решения, уровень профессиональной подготовки которых оказывается вне досягаемости понимания норм законодательства.

Приходится признать, что на самом деле для администрации, а также и для потенциальных заказчиков ЭСК многие понятия оказываются непостижимыми, тем более их реализация, связанная с административными или производственными рисками (особенно такие как смена действующего поставщика, проведение конкурсов на лучшие условия поставки и оказания услуг по передачи, а также множество других «заморочек»).

Немалую роль в сопротивлении продвижению энергосервиса играет слабая профессиональная подготовка заказчиков и администрации. Кроме того, в ходу активная «разъяснительная» работа организаций – поставщиков, стремящихся хоть на пару лет задержать вяло текущий в энергетике процесс демонополизации. Абсолютное большинство как потребителей, так и представителей администрации, не имея необходимой подготовки к пониманию перфоманс-контрактов, легко попадается на «наживку» традиционных поставщиков, которые подготовили специальные расхожие подборки. По одной из таких баек делается сравнение поставки ресурсов с мешком картошки, который поставщик, к примеру, купил на оптовом рынке и который, как он справедливо отмечает, не может стоить меньше у нового поставщика, поэтому зачем бессмысленные действия.

К сожалению, основная масса участников зарождающегося процесса пока не знает, что в условиях рынка более выгодная для потребителя поставка ресурсов достигается множеством приёмов, начиная от компетентного выбора способа оплаты - до управления потреблением, прямо влияющим на стоимость энергии. Например, в учет можно брать устанавливаемое при регулировании тарифов меню, различия цен в зависимости от периода использования максимума мощности, переход на другие виды ресурсов.

Наверное, в энергосбережении наивно искать в качестве союзника действующего поставщика энергоресурсов, с которым заключен договор поставки. Нельзя же всерьёз допустить, что поставщик в угоду потребителю и себе в ущерб начнёт кипучую деятельность по снижению плана отпуска ресурсов потребителю! Действующее законодательство и практика его применения такой шаг не одобряют! Через пару месяцев реализации таких новаций, как сокращение отпуска, этого «корпоративного извращенца» выгонят с работы.

В этом и состоит новизна понимании объективности противоречий интересов поставщика, который не является исполнителем ЭСК, и поставщика, который совмещает исполнение обязанностей по ЭСК. Кстати, этот постулат применим во всех случаях организации работы по энергосбережению с применением ЭСК!.

О проблемах энергосервиса, вызванных противоречиями в различных законодательных актах

Наличие множества несогласованных между собой изложений тех или иных требований в разных законодательных источниках, а также, что ещё хуже, полное отсутствие методических разработок, разъяснений, на основе которых стало бы возможным на практике реализовать эти законодательные требования, серьёзно препятствуют реализации предлагаемой конструкции ЭСК.

Для примера приведу некоторые из них. .

В статье 26 закона 261-ФЗ говорится, что «Государственные или муниципальные заказчики, органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных нужд, обязаны размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями энергетической эффективности этих товаров, работ, услуг.» Далее в пункте 3 подпунктах 3) и 4), а также и в пункте 5) эти требования конкретизированы, в частности, исходя из необходимости обеспечивать «достижение максимально возможных энергосбережения, энергетической эффективности», которые, в свою очередь, «должны обеспечивать снижение затрат заказчика, определенных исходя из предполагаемой цены товаров, работ, услуг в совокупности с расходами, связанными с использованием товаров, работ, услуг (в том числе с расходами на энергетические ресурсы), с учетом ожидаемой и достигаемой при использовании соответствующих товаров, работ, услуг экономии (в том числе экономии энергетических ресурсов)».

А теперь обратимся к закону 94-ФЗ, в котором в пункте 2 статьи 55 в качестве условий размещения заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) устанавливаются конкретные случаи. При этом в подпункте 1) излагается общий принцип для определения условий применимости требований пункта 2 следующим образом: «если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

Однако в следующем пункте это условие фактически опровергается, так как подпунктом 2) и подпунктом 2.1) установлены признаки, позволяющие заказчику обходиться без условий, соответствующих закону № 147-ФЗ. В частности, в подпункте 2) в качестве условия названо: «оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения …», а в подпункте 2.1) установлен аналогичный признак для поставки электроэнергии: « заключается договор энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии». Обе формулировки чрезвычайно расплывчаты, однако их трактовка на местном уровне исполнительства происходит, не сговариваясь, однозначно в пользу не проведения торгов, несмотря даже на то, что не соответствуют рыночной сущности функций по купле-продажи электрической энергии, а также и формальным признакам отнесения к монопольной деятельности, установленным в законе №147-ФЗ, где исходя из смысла содержания, изложенного пунктом 1 ст. 4 можно сделать вывод, что к сферам деятельности субъектов естественных монополий, которые названы в подпунктах 2) и 2.1), относятся услуги по передаче энергии, но не относится деятельность по её производству и сбыту.

Таким образом, в практике выстраивания отношений с бюджетным заказчиком ЭСК при попытке применения требований статьи 26, а также и статьи 20 закона 261-ФЗ вам придётся столкнуться с противниками энергосбережения, то есть с мощнейшим сопротивлением поставщиков энергоресурсов, у которых в руках «случайно, как рояль в кустах» оказался нормативно – правовой инструмент, приспособленный ими для сдерживания процесса демонополизации.

Вторая группа участников, в руках которых находится административное решение по этому спорному случаю (якобы спорному) отправляет «пионеров энергосбережения» в соответствии с обычаями современного делового оборота в судебные инстанции, как говорят, «от греха подальше».

Между тем эта вторая группа участников не права ещё и потому, что в части этих пунктов (имеется в виду пункт 2 с его подпунктами 2) и 2.1) ст. 55 закона 94-ФЗ) имеется разъяснение Д..М. Баширова, заместителя начальника правового отдела управления контроля размещения государственного заказа ФАС России. (изложено в сети Интернет на http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30442.html

«Порядок заключения контракта с единственным поставщиком. Основания и практика», в котором даётся разъяснение о правоприменительной практике в отношении функций, не относящихся к монопольным, которые выполняются монопольными организациями.

Энергосервис. Приёмы практического решения проблемы привязки специфике бюджетных организаций.

Понимая, что всё это множество спорных случаев представляет какую-то общность проблем привязки ЭСК, по всей вероятности ответы на вопросы, возникающие у «пионеров энергосбережения», должны даваться по мере их возникновения, то есть по ходу движения. Иначе мы будем стоять в задумчивости перед реальным началом исполнения энергосервисных контактов в бюджетной сере еще лет 15! Переводчиками с не совсем сного языка нормативно-правовых актов в понятный язык рекомендаций должны стать представители органов, в функциях которых значится организация предоставления энергосервисных услуг. По – моему, деньги, которые сегодня планируются для составления мало кому нужных энергопаспортов, лучше направить на то, что дает конечный результат – энергосервис. Для его рождения нужны усилия его родителей. Для обеспечения оперативности «родов» на мой взгляд нужны известные приёмы, которые по образу и подобию Сколкова концентрируют в одном месте администраторов и специалистов. Именно поэтому у Рабочей группы Общественной Палаты РФ по энергоснабжению, энергосбережению и энергоэффективности возникло по моему предложению «активной» формы ЭСК встречное предложение о привязке предложенной конструкции ЭСК на нескольких «опытных площадках» в одном из наиболее заинтересованном в проводимом новшестве регионе.

К сожалению, с июня до сего времени всё ещё ведётся согласование как самого региона, так и членов межведомственной Рабочей группы.

И об особенной активности создателей «пассивной» формы ЭСК.

Настоящим «крестным ходом», с мощной административной поддержкой по российским регионам развернулась в последнее время кампания по продвижению конструкции ЭСК, ключевым свойством которой является механизм образования экономии и погашения произведённых исполнителем затрат заказчиком ЭСК, производимым «под руководством и управлением» ГРБС. Несмотря на явную принципиальную ущербность конструкции, о которой выше было сказано, конструкция успешно пробивает себе дорогу.

Хуже всего, что предлагаемая конструкция «между строк» предусматривает организацию схемы «типового отката» распорядителю бюджетных средств, который, не являясь стороной по ЭСК, тем не менее является лицом, определяющим судьбу договора. Даже неглубокий анализ раскрывает предрасположенность к коррупции такой схемы, однако, принимая во внимание действительность, можно с уверенностью сказать, что такая схема будет востребована. Но, конечно же, с такой же степенью уверенности можно утверждать, что она не тот элемент, который обеспечит мотивацию для зарождения в России массового бизнеса под названием «энергетический сервис». Да, у таких схем сегодня гораздо больше жизненных шансов, однако я думаю, что это только в тех регионах, в которых уже без «откатов» не способны даже к здравому осмыслению происходящих поворотных событий.

Директор ООО «Потенциал»,

Эксперт «portal-energo.ru»,

эксперт системы «Синергия»,

эксперт системы «Соэкс»,

Почётный работник ЖКХ России,

Заслуженный энергетик РФ,

К.Т.Н., профессор В. Шингаров.