Особенности российского энергосбережения. Государственное регулирование, энергоаудит. Часть 2

Чтобы понять как выстраивается ситуация с энергосбережением у нас, необходимо пройтись с комментариями по принятому закону №261-ФЗ в той последовательности, в которой чередуются главы и статьи.

Глава 2. Полномочия органов государственной власти российской федерации, органов государственной власти субъектов российской федерации, органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности

Конкретные полномочия органов исполнительной власти раскрыты Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2010 г. N 67 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам определения полномочий федеральных органов исполнительной власти в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности". Был определен круг органов исполнительной власти, которые должны иметь непосредственное отношение к энергосбережению, это: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. У каждого ведомства четко обозначен перечень полномочий и определена зона ответственности, причем перечисленный перечень полномочий далеко не полностью охватывает весь спектр вопросов, связанных с развитием энергосбережения в масштабах государства, к тому же некоторые темы раздроблены на отдельные части и распределены между различными ведомствами.

Так, например, тема стандартизации и маркировки энергетической эффективности, которая на самом деле далеко не такая простая, как может показаться на первый взгляд. Внедрение этой системы должно предусматривать и разработку нормативной базы, включающей минимальные стандарты энергоэффективности, и регламенты сертификации и маркировки, и порядок сертификации, и создание системы сертификационных центров, и гармонизацию с международными стандартами и многое другое. Вся эта система должна выстраиваться комплексно, и охватывать все аспекты, связанные с этой темой: сертификацию и маркировку товаров, и систему внедрения класса энергоэффективности зданий, и внедрение системы государственных закупок с учетом энергоэффективности закупаемой продукции, а стало быть, создание этой системы должно управляться из единого идеологического центра. Документ расчленяет эту тему на отдельные направления, строго по статьям Федерального закона, и распределяет их между несколькими ведомствами. Что из этого получится, не трудно будет догадаться.

Теперь непосредственно о самих полномочиях. Самым первым в списке полномочий и, пожалуй, самым важным является формирование и осуществление государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В принципе государственная политика энергосбережения должна быть сформулирована в самом законе, а еще лучше до его вступления в силу. Иными словами закон должен обеспечить реализацию государственной политики энергосбережения. Изначально должно быть понимание - что из себя представляет государственная политика энергосбережения, на каких принципах она реализуется на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне муниципалитетов, в бюджетной сфере всех уровней, в энергетике, включая возобновляемые источники энергии, промышленности, сельском хозяйстве, в научной деятельности, в жилищной сфере, коммунальном секторе, во взаимоотношениях производителей, поставщиков и потребителей энергоресурсов.

Перечень можно продолжить, и чем шире этот перечень, тем больше будет понимания, куда и как надо двигаться и как это должно быть взаимоувязано для достижения конкретной цели. Собственно и конечная цель должна быть определена, а Закон должен обеспечить или создать условия для реализации государственной политики и достижения конкретно сформулированных целей, а не обозначать необходимость их формирования и осуществления. Если в качестве целевых показателей государственной политики государства рассматривать параметры, обозначенные в Указе Президента РФ от 4 июня 2008 г. «О НЕКОТОРЫХ МЕРАХ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ» и распоряжении Правительства РФ 1-р от 8 января2009 года, имеется ввиду сокращение к 2020 году энергоемкости ВВП на 40% и увеличение к этому году доли вырабатываемой электроэнергии за счет возобновляемых источников энергии до 4,5%, то и закон и последующие нормативно-правовые документы должны изначально правильно трактовать или комментировать способы и методы достижения этих результатов, чтобы исключить разночтение.

Это важно, потому, что для примера можно привести один из курьезов: многие регионы, торопясь выполнить к 1 августа 2010 года требования закона относительно разработки региональных программ энергосбережения, заложили в них сокращение ВРП на 40% исключительно за счет экономии энергоресурсов, строго руководствуясь указом, в то время как Государственная программа, которая была утверждена распоряжением № 2446-р Правительства РФ только 27 декабря 2010 г.(когда практически все регионы уже отчитались о разработке своих программ) запланировала в своих показателях только 13,5% сокращение ВВП за счет энергосбережения. А что касается возобновляемых источников энергии, то в госпрограмме вообще ни слова не сказано о методах и способах достижения их доли в объеме производства электроэнергии до 4,5%. Возможно существует отдельная программа по развитию возобновляемой энергетики с прицелом на достижение показателей вышеупомянутого распоряжения, но даже если это так, то в госпрограмме надо было дать хотя бы ссылку на этот документ.

Но не это самое главное, самое главное в том, что документ не определил главного органа исполнительной власти или иную структуру, которая взяла бы на себя общую координацию в области энергосбережения. Поэтому те органы исполнительной власти, на которые неожиданно свалилось это бремя, не были идеологически и технически подготовлены к исполнению своих функций, поэтому и распорядительные документы, которые вышли из под их пера в 2010 году выглядели настолько убого, что лучше бы их не было совсем.

В период реализации предыдущего Закона №28-ФЗ от 3.04.1996 г. уполномоченным органом, ответственным за осуществление государственной политики в области энергосбережения, Указом Президента РФ было назначено Министерство топлива и энергетики РФ. Министерство через территориальные управления органов Госэнергонадзора, имело возможность влиять на развитие энергосбережения на всей территории нашего государства.

Нынешнее Министерство энергетики РФ всего лишь осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности по вопросам проведения энергетических обследований, информационного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, учета используемых энергетических ресурсов. Даже если к этому перечню добавить весьма ограниченную по полномочиям тему по возобновляемым источникам энергии, которая фигурирует в Положении о Министерстве энергетики РФ, то все равно получается более чем скромный перечень полномочий.

В декабре 2009 года, т.е. сразу же после вступления в силу Закона №261-ФЗ, при Министерстве энергетики РФ было создано Российское энергетическое агентство. Агентство создано на базе Российского объединения информационных ресурсов научно-технического развития и имеет достаточно разветвленную сеть филиалов в 70 регионах России и приличный штат сотрудников (более 2000 человек). В принципе это готовая структура для практического руководства всем процессом энергосбережения на всей территории страны. Собственно говоря, на Агентство возложены функции оперативного управления государственно программой «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года №2446-р. Есть только одна маленькая деталь: функции управления программой на Агентство возложены Приказом Министерства энергетики РФ №137 от 15 апреля 2011 года «Об оперативном управлении государственной программой «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», а спектр вопросов, которые необходимо решать при оперативном управлении программой, выходят далеко за рамки полномочий, закрепленных за Министерством. В свете сказанного легитимность полномочий Агентства ставится под большое сомнение. Сможет ли Агентство в этой ситуации эффективно управлять программой и нужно ли было именно таким образом определять статус Агентства?

Итак, мы имеем закон, очень сложный в части исполнения, поскольку он ориентирован не на соблюдение каких-то конкретных, четко сформулированных требований, а на развитие процесса, не до конца и не во всем понятного, а, следовательно, требующего непрерывного мониторинга и оперативного управления из центра, имеющего достаточную компетентность в данном вопросе. К тому же реализация государственной политики в области энергосбережения требуют огромных финансовых ресурсов как бюджетных, так и привлеченных, и без грамотного управления процессом мы можем получить печальный результат: бестолковую растрату бюджетных средств и нежелание инвесторов вкладывать деньги в энергосбережение, что мы собственно сейчас и наблюдаем.

Если присматриваться к опыту наших ближайших соседей из бывших союзных республик, то можно отметить одну закономерность: наибольших успехов в области энергосбережения достигли те республики, у которых в структуре органов государственной власти были созданы специализированные ведомства для управления энергосбережением, это Украина, Беларусь, Казахстан. Вывод напрашивается сам собой, только почему то не учитывается нами, хотя вполне очевидно, что для такой огромной страны система эффективного управления актуальна, как ни для какой другой.

Глава 3. Государственное регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

На примере этой главы можно проиллюстрировать качество самого закона в целом.

Итак, из шести статей этой главы только первая по счету, а в законе под номером 9, формирует наше представление о государственном регулировании в области энергосбережения. В основном это требования, запреты и обязанности. Остальные статьи этой главы не развивают принципы государственного регулирования в сфере энергосбережения, а раскрывают те области энергосбережения, которые подлежат регулированию и обозначены в вышеупомянутой статье. Большой беды в этом нет, в принципе на то он и закон, чтобы устанавливать обязанности, запреты и требования. Вопрос в другом – на что ориентированы эти ограничения и как они внедряются. К примеру, можно установить запрет на производство и реализацию ламп накаливания, а можно ввести акциз на продажу ламп накаливания, повышая конкурентоспособность энергоэффективных ламп, а средства от акциза направлять на поддержку их производства.

Когда речь идет о государственном регулировании, основанном на требованиях и запретах, то закон должен по идее дать механизм жесткого контроля за исполнением этих требований. Можно заранее спрогнозировать нежелание исполнять многие требования или исполнять их некачественно, минимизируя издержки. Поэтому механизм контроля очень важен, иначе получится так, что мы опять получили закон слабо контролируемый, а стало быть, необязательный для исполнения. Для этого глава, посвященная государственному регулированию, должна раскрывать методы контроля за исполнением закона, как элемента государственного регулирования, и методы эти должны иметь абсолютно четкие формулировки, а не абстрактные и расплывчатые, как например, пункт 7 статьи 9 третьей главы, который звучит так: «Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе установить перечень иной информации об энергетической эффективности товаров, которая должна включаться в техническую документацию, прилагаемую к товарам, правила ее включения, а также дату, начиная с которой эта информация подлежит включению в техническую документацию».

Этот пункт можно трактовать следующим образом: непонятно кто (а на данный момент так оно и есть), по своему усмотрению, т.е. может установить, а может и не устанавливать перечень какой угодно информации об энергетической эффективности и вводить это с любой даты, какая только заблагорассудится. Такие неконкретные и абстрактные формулировки, к сожалению, закон пестрит в основном именно такими расплывчатыми трактовками.

Глава 4. ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ОБСЛЕДОВАНИЕ. САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ОБЛАСТИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ОБСЛЕДОВАНИЯ

Закон перенес из предыдущего закона №28-ФЗ от 3.04.1996 г. тему обязательного энергетического обследования потребителей, и не только перенес, но и развил эту тему. Если в предыдущем законе планка, под которую подпадала обязательность обследования, составляла 6 тысяч тонн условного топлива (это примерно среднего размера промышленное предприятие), то теперь под обязательную процедуру энергетического обследования попадают все, кто в год тратит энергоресурсов на сумму, превышающую 10 миллионов рублей (это в диапазоне от 1 до 3 тысяч тонн условного топлива, в зависимости от структуры энергопотребления).

Кампания обязательных энергетических обследований, которая активно проводилась в конце 90-х начале 2000-х годов под руководством органов Госэнергонадзора, продемонстрировала полную неэффективность такого подхода. Неэффективность проявилась в том, что, во-первых: закон четко прописывал обязательность обследования, подчеркиваю – не обязательность снижения энергопотребления, а именно обследования. В результате органы Госэнергонадзора действовали строго в соответствии с требованиями закона, т.е. всеми способами заставляли энергоемких потребителей выполнить энергоаудит, после которого всякий интерес к этим потребителям пропадал. Во-вторых, обязательность определялась объемом потребления энергоресурсов, а не эффективностью их использования. То же самое происходит и сейчас, только в больших масштабах.

Отличительной особенностью нынешней кампании является то, что процесс энергообследований должен выполняться энергоаудиторскими компаниями, являющимися членами саморегулируемых организаций. В предвкушении больших объемов работ по энергетическим обследованиям, которые сулил закон, саморегулируемые организации стали расти как грибы после дождя. А поскольку для создания СРО требуется количественная квота, то и энергоаудиторских компаний стало образовываться несметное количество. Если 4-5 лет тому назад таких компаний по всей стране насчитывалось не более двухсот, то теперь их по некоторым данным уже порядка пяти тысяч.

Саморегулирование, как форма самоконтроля, является наиболее эффективной и не раз подтвердила это мнение и у нас, и за рубежом. Но процесс саморегулирования эффективен только тогда, когда саморегулирование формируется естественным путем. Этот путь длительный, основанный на соблюдении профессиональной этики, когда профессиональному сообществу небезразлично, кто является их членом, и сообщество само контролирует, кто достоин быть в их рядах, а кто нет, и контроль этот касается не количественного показателя, а качественного, т.е. профессионального уровня.

Скоропалительная кампания создания системы саморегулируемых организаций с регистрацией их в Минэнерго РФ привела к тому, что не то, что в ущерб качеству, а даже вопреки здравому смыслу, стали интенсивно создаваться СРО, вовлекая в свои ряды кого угодно, лишь бы набрать необходимое количество членов до требуемого по квоте уровня. Путем нехитрых арифметических расчетов можно прийти к выводу, что в среднем в составе СРО дееспособных организаций не более 5, максимум 10 процентов. В итоге мы имеем систему СРО, которая свою основную функцию не выполняет.

От такой ситуации пострадали практически все участники процесса:

- профессиональные энергоаудиторы. Они растворились в серой массе фирм-пустышек и не имеют устойчивого спроса на свои услуги, поскольку конкурировать со свежеиспеченными фирмами не в состоянии. Последние, не имея представления о трудоемкости качественно выполняемой работы и небеспокоясь о своей репутации, идут на необоснованное занижение цен за энергообследование. Хуже того, некоторые новоиспеченные энергоаудиторы, воспринимая энергоаудит как временный способ получения материальной выгоды, предлагают разработку энергетических паспортов задёшево, дистанционно, без выезда к заказчику.

- потребители, которые обязаны по закону проходить обязательное обследование, в силу того, что с одной стороны это не востребованное ими мероприятие, а навязанное законом, а с другой стороны, имея представление о том, что они практически обречены нарваться на неквалифицированную компанию, естественным образом пытаются найти самый дешевый вариант, тем самым экономически поддерживая не высокопрофессиональных энергоаудиторов, а дилетантов. В этом легко можно убедиться, если посмотреть на цены, которые выставляют за обязательные энергетические обследования на торговых электронных площадках;

- государство, в лице Министерства энергетики РФ, которое должно вести реестр энергетических паспортов и обобщать результаты энергетических обследований, качество которых и достоверность результатов вызывают большие сомнения.

В итоге мы имеем развернутый в масштабах огромной страны процесс, в который вовлечены тысячи энергопотребителей, которые по непонятной причине вдруг неожиданно стали обязанными проходить обязательное энергетическое обследование, но не до конца понимающие для чего. Тысячи организаций, которые пройдя одно-, двухнедельные курсы, стали энергоаудиторскими компаниями, которые по идее должны быть способными прийти на действующее предприятие, выявить резервы экономии энергии, о которых даже не подозревали работники этих предприятий и научить их как сократить потребление энергии. Хотя всем должно быть понятно, что для этого нужен большой опыт и в аудитории за партой приобрести такой опыт невозможно. Этому можно научиться только на практике в реальных условиях, только под руководством опытных специалистов и уж точно не за две недели. Мне приходилось делать экспертизу отчетов по результатам энергетических обследований, видимо выполненных руками энергоаудиторов, опыт которых как раз-таки ограничивается курсами. Когда в отчете и энергетическом паспорте расход электроэнергии измеряется в мегаваттах, а мощность в киловатт-часах, когда предлагаются мероприятия по модернизации котельной, которой на обследуемом объекте не существует, когда потенциал энергосбережения в полтора раза превышает годовое потребление энергоресурсов (я привожу реальные примеры), то начинаешь осознавать весь ужас происходящего.

Те, кто обязан выполнять у себя энергетическое обследование, вряд ли до конца понимают, в чем логика процесса, какова конечная цель, какие дальнейшие действия? Разработали энергетический паспорт, зарегистрировали его в СРО, отправили в Министерство энергетики РФ - что дальше? Добровольно приступать к реализации рекомендованных мероприятий, на слово веря тем, кто их рекомендовал? Или ждать, когда появятся надзорные органы и начнут требовать в обязательном порядке выполнить все что прописано в энергетическом паспорте? Или надеяться, что государство, обеспокоенное сокращением энергоемкости ВВП, предложит некий механизм, позволяющий вызвать интерес потребителя в том, чтобы как можно быстрей реализовать все мероприятия. Надежда такая видимо есть. Все-таки энергетические обследования проходят под непосредственным руководством Министерства энергетики РФ. Вряд ли в какой другой стране такое увидишь. Потрачены немалые деньги на разработку информационных ресурсов по ведению единой базы данных о зарегистрированных энергетических паспортах, к которой предоставлен доступ СРО и энергоаудиторским компаниям. Значит что- то серьезное планируется, просто видимо не все тайны раскрыты и многие, в том числе и сами потребители, пребывают в полном неведении, чем же все это закончится? От этого у непосредственных потребителей энергоресурсов появляется ощущение, что в этом бурно протекающем событии они являются не главными участниками процесса, а играют какую-то второстепенную роль, которая ассоциируется больше с участью овец, которых обстригли и отпустили восвояси. Как говорится, не пустили на убой и, слава Богу.

Есть еще одна проблема, связанная с энергетическими обследованиями. По закону энергетические обследования должны завершиться в 2012 году, то есть кампания обязательных обследований должна пройти за 3 года, а периодичность обследований определена как 1 раз в 5 лет. Это означает, что в лучшем случае в течение 2-х лет -2013 и 2014 гг. спрос на услуги энергоаудиторских компаний будет близок к нулю. В реальности все, кто обязан будет проводить у себя обследования, будут тянуть до последнего, то есть до 2012 года. В результате в 2012 году будет явно выраженный ажиотаж с обследованиями, а потом продолжительное затишье. При такой искусственно созданной неравномерности процесса у нас никогда не будет сформирован институт профессиональных энергоаудиторов. В прошлую кампанию, о которой я упоминал, была сформирована программа обязательных обследований на 1999-2003 гг. и организации, подлежащие процедуре обязательного обследования, поимённо, были распределены равномерно по годам. Это хотя бы давало возможность сохранить и поддерживать инфраструктуру энергоаудиторских компаний, обеспечивая для них устойчивый спрос на этот вид работ, тем самым поддерживая на должном уровне профессионализм этих компаний.

Очень часто приходится с трибун слышать от представителей Министерства энергетики РФ информацию о том, что якобы в СРО зарегистрировано такое то число энергетических паспортов, а Министерство признало на порядок меньшее количество и обеспокоено качеством работ и предъявляют претензии в адрес самих СРО. С одной стороны отрадно осознавать, что самые высококлассные эксперты по оценке качества выполненных энергетических обследований, работают в Министерстве энергетики РФ. А вот с другой стороны возникает много вопросов по этому поводу:

1. А для чего создавались саморегулируемые организации в области энергетических обследований, как не для контроля за качеством?
2. Если функции контроля за качеством взяло на себя Министерство, то почему не распускаются за ненадобностью СРО?
3. Если энергетическими паспортами занимается само Министерство энергетики РФ и обеспокоенность по поводу их качества выражает только оно (все остальные молчат, включая объекты обследования), то не напрашивается ли вывод о том, что эти паспорта, кроме как Министерства, никому больше не нужны?
4. А что, Министерству больше делать нечего, кроме как проверять паспорта и сколько тысяч экспертов планирует держать у себя в штате (или за штатом) чтобы пропустить через себя все энергетические паспорта?
5. И последний вопрос. А что же все-таки Министерство будет в итоге делать с этими паспортами, когда они будут все собраны?

В Законе г. Москвы N 35 от 05.07.2006 «Закон об энергосбережении в городе Москве» есть статья 11. Энергетическая декларация. Суть этой статьи не совсем в полной мере касается данного вопроса, но наталкивает на одну мысль.

Если бы процедура, связанная с энергетическим обследованием проходила через энергетическую декларацию, в которой содержались основные параметры потребления энергоресурсов, которые позволили бы сравнивать эти показатели с аналогичными показателями в отрасли и лучшими зарубежными показателями, так называемый бенчмаркинг. Эта процедура не занимает много времени и не стоит больших денег, собственно такую декларацию может составить само предприятие и эти показатели легко проверить. Иными словами обязательность обследования определялась бы не величиной стоимости потребляемых энергоресурсов или принадлежностью к бюджетному финансированию, а отклонениями от нормативного уровня энергопотребления. В этом случае появляется полное понимание и у самого предприятия и у тех, кто обеспокоен соблюдением требований действующего законодательства, о необходимости или нецелесообразности проводить полноценное энергетическое обследование. И если показатели не очень радужные и резервы экономии энергии значительны, то тогда сам потребитель в первую очередь будет заинтересованным в том чтобы сделать углубленное обследование. В этом случае он будет искать не самую дешевую компанию, а ту, которая действительно найдет самые оптимальные решения, т.е. самую опытную. Спрос на опытных энергоаудиторов позволит процесс саморегулирования сделать действительно саморегулируемым и направить в нужное русло.

Об особенностях организации энергосбережения за рубежом в предыдущей статье