Закон «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности». Анализ, выводы и рекомендации

На заседании Совета Союза СРО в области энергетического обследования была представлена аналитическая записка "«О законопроектной работе по Федеральному закону №261-ФЗ". Записка является результатом совместного анализа членами Союза СРО исполнения закона.

На внеочередном заседании Совета, которое проходило 27 сентября 2012 г, присутствовали:

В результате обсуждения предложений было принято решение, которое направлено в федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной власти. Материалы заседания Совета СРО ЭО были так же направлены для рассмотрения в Представительства Президента России в федеральных округах. По результатам рассмотрения в Координационном совете сибирской межрегиональной ассоциации МАСС "Сибирское соглашение" было принято решение о признании выводов Совета СРО ЭО и направлении соответствующих запросов в федеральные органы законодательной и исполнительной власти для рассмотрения и принятия решений.

Сайт «Портал-Энерго» публикует аналитическую записку, которая была представлена на заседании Совета Союза СРО ЭО. В приложении к данной статье Решение координационного совета по энергетике Сибири, энергосбережению и энергоэффективности МАСС и рабочей группы по обеспечению устойчивого и надежного энергоснабжения регионов Сибири при полномочном представителе Президента РФ в СФО от18 октября 2012 г. .

Аналитическая записка

Перспективные работы по внесению изменений и дополнений в закон 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности»

На сегодняшний день в Федеральный закон ФЗ-261 «Об энергосбережении…» внесен ряд поправок и еще несколько готовится к внесению. Достаточно посмотреть на план осенней сессии. Одни поправки, действительно необходимы, другие, на профессиональный взгляд, пустые или, более того, вредные.

По нашему мнению, самый главный вопрос – каким должен быть закон.

Авторы Федерального закона №261-ФЗ изначально не задались целью провести анализ законодательной и нормативной базы в области энергосбережения России и Советского Союза, начиная с Постановления Государственного Комитета обороны 1944г., материалов XXI съезда КПСС 1959г., Постановлений Совета Министров СССР 1959, 1964г.г. и прочих.

Из-за неправильно расставленных приоритетов в законе были допущены перекосы. (А может быть дело и не в приоритетах?).

Принятый в декабре 2009 года закон «Об энергосбережении…» №261-ФЗ, по сути, должен был стать логическим развитием и продолжением реализации закона «Об энергосбережении» №28-ФЗ 1996 г. и призван был обеспечить условия разработки и реализации государственной политики энергосбережения и повышения энергетической эффективности с четким разделением федеральных и региональных функций.

В действующем законе отсутствует четко сформулированная и детально структурированная политика энергосбережения, по которой было бы абсолютно понятно в каком направлении и какими методами развивать процесс. Задача сокращения к 2020 году энергоемкости ВВП на 40% не будет работать, так как энергоемкость ВВП напрямую никак не связана с эффективностью энергопотребления и служить индикатором или целевым показателем в оценке результативности процесса энергосбережения не может, а, следовательно, под таким лозунгом выстроить реальный план действий невозможно.

О государственной политике и координации деятельности в сфере энергосбережения

При отсутствии единой государственной политики энергосбережения на фоне большого количества органов исполнительной власти, отвечающих за отдельные направления, без единого координирующего органа рассчитывать на какие бы то ни было результаты не представляется возможным.

Без правильной идеологии энергосбережения трудно выстроить сбалансированный процесс в цепочке: производство энергоресурсов – распределение – конечное потребление. Без соблюдения баланса интересов в этой цепочке невозможно добиться снижения потребления первичного топлива, даже если реально экономить энергоресурсы у конечного потребителя, а принятый закон №261-ФЗ ориентирован только на энергосбережение у конечного потребителя.

В силу этого Закон №261-ФЗ оказался трудно реализуемым (или вообще нереализуемым?), так как, по логике, он должен был создать максимально благоприятные условия для реализации государственной политики, а при отсутствии таковой, закон инициировал достаточно хаотичный процесс (практически поголовные энергетические обследования потребителей, скоротечная разработка региональных и муниципальных программ без обоснованных конечных результатов) не нацеленных на результат, но повлекший за собой «освоение» (назовем это так) значительных финансовых ресурсов (в основном, бюджетных).

По той же причине Государственная программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности (Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2010 г. №2446-р) обозначила в качестве программных мероприятий конечные количественные показатели, не раскрыв механизмы достижения этих показателей. Да и количественные показатели не соответствуют поставленным задачам.

Выводы:

Несмотря на наличие Закона об энергосбережении и огромного количества подзаконных актов (весьма сомнительного качества), создать в масштабах государства реальный полномасштабный процесс, в котором все предполагаемые участники были заинтересованы в конечных результатах, не удалось.

Предложения:

• Создать единый государственный координирующий орган управления энергосбережением с полномочиями, позволяющими влиять на действия федеральных органов исполнительной власти в данной области;
• Разработать государственную политику энергосбережения Российской Федерации и придать этому документу статус официального документа;
• Провести анализ и ревизию принятых нормативно-правовых актов на предмет их качества и возможности реализации поставленных задач.
• После решения предыдущих задач решить вопрос о необходимости корректировки Закона №261-ФЗ. (Или параллельно).

Региональные и муниципальные программы энергосбережения

Особняком стоит вопрос о региональных и муниципальных программах.

Все региональные и муниципальные программы энергосбережения разрабатывались по шаблону постановления Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. №1225 без учета специфики самого региона и структуры энергообеспечения, иными словами без анализа топливно-энергетического баланса региона, без оценки потенциала энергосбережения. В лучшем случае все это делалось в процессе разработки программы, но не всегда учитывалось при формировании программных мероприятий, поскольку не вписывались в установленные шаблонные требования к программам. Программы разрабатывались авральным методом. Законом было предписано к 1 августу 2010 года всем регионам и муниципалитетам (и др.) разработать программы энергосбережения. Не имея обоснованных целевых показателей, не имея собственных специалистов-аналитиков, способных сделать объективную оценку состояния энергообеспечения регионов и определить обоснованный потенциал энергосбережения, не имея запланированного финансирования для привлечения грамотных специалистов большинство программ было разработано формально и формально будут выполняться без надежды на реальный результат.

Выводы:

Все программы ориентированы по целевым показателям на сокращение к 2020 году энергоемкости ВРП на 40% за счет энергосбережения (в отличие от Госпрограммы, где на долю энергосбережения приходится лишь 13,5%), по содержанию и перечню мероприятий практически ни одна программа не обеспечивает достижение этих результатов, а во многих программах вообще отсутствуют хоть какие-то мероприятия с оценкой эффективности.

Предложения:

• Минэнерго России наделить дополнительными полномочиями по разработке ТЭБ страны и ТЭБ регионов. Возложить выполнение этих задач на Российское энергетическое агентство, как учреждение, имеющее разветвленную сеть региональных филиалов;
• На основе ТЭБ оценить соотношение производства и потребления отдельных видов энергоресурсов, оценить наличие резервов энергетических мощностей и их техническое состояние. Результаты могут послужить основанием для правильной ориентации региональных программ энергосбережения и для программы развития энергетического комплекса страны в масштабах государства и регионов.
• Отработать методологию оценки резервов экономии по секторам экономики и оценить реальные возможности энергосбережения.
• На основе вышеизложенного определить индивидуальные задания регионам (и крупным, энергоемким компаниям и корпорациям) по экономии энергоресурсов и запустить процесс корректировки региональных программ энергосбережения. Только после корректировки программ, регионы по логике должны получить право на получение субсидий из федерального бюджета.

Организация энергетических обследований

Принимая во внимание поставленную в федеральном законе задачу о проведении до конца 2012 года полного объема обязательных энергетических обследований, можно с уверенностью сказать, что она не будет выполнена.

Только в России энергетические обследования являются обособленным процессом, конечным результатом которого является разработка энергетического паспорта, сдаваемого в Минэнерго России. В этом основная причина провала столь масштабного процесса. Когда никто не заинтересован в результатах энергетических обследований, теряется смысл в качественной квалифицированной работе, и это дало возможность зайти на этот рынок большому количеству недобросовестных исполнителей, которые полностью дискредитировали идею энергоаудита. Качественный энергоаудит – трудоемкий и высококвалифицированный труд. Смысл в таких услугах может появиться только в тех случаях, когда появляется необходимость в обязательной экономии энергоресурсов или устанавливается предельный уровень потребления энергоресурсов, а сверхнормативное энергопотребление возможно по цене, многократно превышающей установленный уровень цен.

Должна работать формула: не обязательное энергетическое обследование, а обязательная экономия энергоресурсов. И в этом должен быть заинтересован в первую очередь сам потребитель, который будет заинтересован не в том, чтобы энергопаспорт полностью соответствовал Приказу Минэнерго России, а в том, чтобы получить квалифицированную помощь в получении самых эффективных и обоснованных энергосберегающих мероприятиях – то, что может дать опытные энергоаудиторы, а не новички-дилетанты.

Выводы:

• До тех пор, пока есть спрос не на качественную, а в первую очередь на дешевую работу по энергоаудиту, доминировать на этом рынке будут низкосортные компании-однодневки. Бесполезно обучать энергоаудиторов, повышать их квалификацию, проводить их аттестацию. Заказчиком выступает потребитель, обязанный провести энергетическое обследование. Он платит за эту услугу, и он диктует условия, по которым зачастую даже опытные энергоаудиторы вынуждены выполнять некачественную работу.
• Основным документом по результатам энергетических обследований является энергетический паспорт строго установленного образца, а отчет и программа по результатам энергетических обследований- вторичны, а то и необязательны. Из-за этого к самим результатам энергетических обследований относятся как к бесполезному документу.
• Из-за того, что при энергетическом обследовании приходится обследовать практически весь объект (а это иногда крупное многофункциональное предприятие с развитой энергетикой, расположенное на нескольких гектарах земли), стоимость таких обследований объективно становится высокой из-за больших трудозатрат. При этом в основном приходится сталкиваться с отклонениями от условий правильной эксплуатации энергопотребляющих установок. Иными словами - платятся большие деньги за услуги высококвалифицированных специалистов для фиксации очевидного разгильдяйства потребителя.

Предложения:

• Узаконить требования к соблюдению условий эксплуатации энергетического и энергопотребляющего оборудования, чтобы исключить неэффективные условия эксплуатации, которые влекут к перерасходу энергоресурсов. Контроль за этим целесообразно возложить на органы Ростехнадзора. Энергоаудитор должен сосредотачивать внимание на применение нестандартных решений или на оптимальных режимах работы установок, наконец, на применение современных высокоэнергоэффективных технологий, но никак не на нарушение режимов технической эксплуатации, которых на данный момент огромное количество и анализ этого занимает очень много времени.
• Разработать методологию определения предельно допустимого уровня энергопотребления энергоемких технологических процессов, условий эксплуатации энергетических объектов и т.д.
• Сформировать и вести реестр энергоемких потребителей энергетических ресурсов, которые должны попасть в режим ограничений в потреблении энергоресурсов. Ввести для этих потребителей предельный уровень потребления всех видов ресурсов на основе единой методологии, чтобы исключить коррупционную составляющую со стороны органов, принимающих решение. Ввести повышенную плату за энергоресурсы, потребляемые сверх установленного предельного уровня. Плата должна быть настолько ощутимой, чтобы было выгодней экономить энергию, а не переплачивать за потребление. Переплата должна идти не в доход сбытовых компаний, а в фонд, который будет компенсировать сбытовым компаниям льготный тариф для тех потребителей, которые находятся на нижнем уровне предельно допустимого уровня энергопотребления (такая схема тарифного стимулирования работает в ряде зарубежных стран, в частности во Франции).
• Оценка предельно максимального и предельно минимального уровня энергопотребления не должна осуществляться на коммерческой основе за счет средств самих потребителей, иначе желаемый результат не будет достигнут.

При такой схеме потребность в жесткой регламентации работ по энергетическим обследованиям отпадет и сформируется реальный рынок услуг в сфере энергоаудита.

• Вывести из перечня объектов, подлежащих обязательным энергетическим обследованиям мелких потребителей, заменив энергетический паспорт декларацией соответствия. Уровень энергопотребления для таких потребителей должен быть не ниже 1 тыс. т у.т. в год.

Энергосервис

Отдельный, совершенно важный вопрос: как запустить механизм энергосервиса?

Классическая схема энергосервиса (перфоманс-контрактинга) состоит из:

• Профессионального энергоаудита;
• Разработки программы энергосбережения и бизнес- плана;
• Согласования с заказчиком;
• Привлечение инвесторов или заемных средств, если таковых нет у заказчика и исполнителя;
• Разработка необходимых проектов;
• Реализация проектов;
• Эксплуатация (сервисное обслуживание), возврат заемных средств и получение прибыли.

В России проводится некоторая работа по энергосервисным мероприятиям в рамках отдельно взятых компаний и финансовых структур. Но, кроме названия «энергосервис», эта работа мало напоминает энергосервис.

Выводы:

· Необходимый механизм энергосервиса не создан. Разработанные Минэкономразвития России «Примерные условия энергосервисного договора (контракта)…» не решили (да и не могли решить) вопроса.

· Предлагаемый в законопроекте, разработанном группой депутатов (а фактически - в Минэнерго России) путь решения этого вопроса через бюджет малоперспективен.

· В существующем нормативно-правовом поле энергосервис работать не может.

Предложения:

• Разработать и создать (Минэкономразвития России, Минфин России, ФСТ и др. заинтересованные ФОИВ) действенный механизм стимулирования деятельности энергосервисных компаний, который бы позволил заинтересовать производителя и потребителя энергоресурсов и привлекать инвесторов (отечественных и зарубежных) к выполнению этих работ.

Организация энергосбережения и техническое регулирование

Детализация требований закона по отраслям экономики, которыми сейчас «грешит» и действующая редакция закона, и законопроекты по внесению изменений в данный закон, может (и должна) регулироваться законом «О техническом регулировании» №184-ФЗ от 2002 года.

Этот закон регулирует отношения, возникающие при:

разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Обязательные требования устанавливаются техническими регламентами.

Технические регламенты принимаются в целях:

- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;

- обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

И только. Никаких других областей применения.

Стремление ряда авторов законопроектов ввести в существующий закон обязательные требования по отдельным отраслям экономики вносят диссонанс в область законоприменения.

Представляется целесообразным разрабатывать отдельные технические регламенты по энергоэффективности в отдельных отраслях и секторах хозяйства и экономики.

Например, в 2009 году был принят закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» №384-ФЗ, одной из основных целей которого является обеспечения энергетической эффективности зданий и сооружений. Целесообразно предложения, вносимые в качестве поправок к закону №261-ФЗ в части зданий, сооружений и пр., вносить в предметный закон, т.е. - в технический регламент.

Для упрощения принятия нормативных актов в области технического регулирования законом предусмотрено принятие технических регламентов в формате федерального закона, постановления Правительства Российской Федерации или нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.