Реформирование электроэнергетики. История и результаты

Уважаемый Сергей Петрович!
Прочитал материалы на вашем сайте, касаемые десятилетия начала реформирования в ТЭК, и статью Кутового Г.П. и Байзакова М.Е. «Необходимо искать выход из ценового тупика в энергетике». Новое – это хорошо забытое старое. В 2001 году мне довелось быть участником подготовки предложений для рабочей группы Госсовета по реформированию электроэнергетики. Материалы готовились усилиями нескольких институтов и предприятий. Многое из того, что говориться в статье, было предусмотрено. К сожалению реформирование пошло другим путем. Чтобы не вдаваться в подробности, направляю вам материалы, подготовленные в 2001 году для доклада рабочей группы.

Может быть нынешнему поколению энергетиков это будет полезно как в части знаний истории реформирования, так и в решении многих проблем.

Почетный директор НП «РЦУЭС»,

Яворский М.И.
Заслуженный энергетики РФ, г. Томск

Материалы для доклада Председателя рабочей группы Госсовета РФ по реформированию электроэнергетики РФ, 15.06.2001г.

Основные направления государственной политики реформирования электроэнергии России

1. Электроэнергетика России, ее современное состояние и проблемы

1.1 Электроэнергетика России, ее роль в экономике и жизни общества

Электроэнергетический потенциал России был в основном создан в период с 50-х до конца 80-х годов XX века, когда развитие электроэнергетики шло опережающими остальную промышленность темпами. При росте национального дохода за этот период в 6,2 раза производство электроэнергии выросло более, чем в 10 раз.

Установленная мощность электростанций России на 01.01.2000 г. составляла 214,3 млн. кВт, при этом по Единой энергосистеме (ЕЭС) России она достигла 193,0 млн. кВт. Выработка электроэнергии в 2000 г. всеми электростанциями Российской Федерации оценивается в 877 млрд. кВ*ч. В установленной мощности электростанций России 68% составляют тепловые электростанции, из них более половины - ТЭЦ, 21% - ГЭС, 11% - АЭС. При этом ТЭЦ вырабатывают более 30% тепловой энергии, потребляемой в стране.

Размещение электростанций по территории страны отражает размещение производительных сил и населения: более 50% - в европейской части, около 22% - на Урале, около 22% - в Сибири, около 6% - на Дальнем Востоке. В Сибири половину генерирующих мощностей составляют ГЭС, АЭС сосредоточены в Центре, на Северо-западе и Средней Волге, доля ТЭЦ высока в северных и восточных районах. Газ как топливо для электростанций занимает практически монопольное положение в европейской части страны и на Урале (от 65 % на Северо-западе, до 90 % на Средней Волге), уголь - в Сибири (85 %) и на Дальнем Востоке (79 %).

Примерно 40-45% потребленной энергии экспортируется через производство экспортной продукции, что способствует пополнению валютных запасов страны. Существенен и прямой вклад электроэнергетики в бюджетную систему страны через уплату налогов и других платежей.

Таким образом:

• электроэнергетика России является важнейшей инфраструктурной отраслью, призванной обеспечивать экономику и социальную сферу страны электроэнергией и теплом с требуемыми надежностью и качеством;

• структура электроэнергетики имеет существенную специфику в различных регионах страны в зависимости от природно-климатических, экономических и других факторов;

• нормальное функционирование электроэнергетического комплекса в нынешних сложных социально-экономических условиях обеспечивается ЕЭС России как технологически единым комплексом.

1.2. Итоги проведенного реформирования и проблемы электроэнергетики России

Необходимость реформирования электроэнергетической отрасли вначале определялась общими условиями перехода экономики России к рыночному типу функционирования хозяйства. ЕЭС России создавалась десятилетиями в плановой экономической среде, по другим критериям, не присущим рыночной экономике. Отход от директивного управления развитием отрасли объективно требовал изменений в механизме взаимодействия звеньев энергетической системы и смежных отраслей.

Первый этап реформирования - реализация Программы разгосударствления электроэнергетики страны, осуществленной в 1992-1993 годах, - был выполнен с существенными отклонениями, определяемыми как несовершенством нормативной правовой базы, так и субъективными факторами.

В результате электроэнергетика России, за исключением атомной, была приватизирована. В настоящее время государство владеет 52% акций РАО "ЕЭС России". Пакетами акций региональных энергосистем государство не располагает (за исключением "Иркутскэнерго", где государство владеет 40%-ным пакетом акций), поскольку внесло их в уставной капитал РАО "ЕЭС России". При этом 33% голосов по федеральному пакету акций передано субъектам Российской Федерации.

В 1995 г. была предпринята вторая попытка проведения преобразований в отрасли и разработана программа реформирования электроэнергетики, принятая Правительством Российской Федерации. Она предполагала расширение федерального рынка энергии и мощности путем поэтапного вывода на него электростанций России с последующим созданием на их базе нескольких генерирующих компаний. Однако не было выполнено ни одно из трех принятых Правительством Российской Федерации в 1996-1997 годах постановлений по реализации программы.

Острота положения в электроэнергетике потребовала утверждения основных направлений реформирования электроэнергетики Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97 г. № 426. Они практически не отличались от программы 1995 г., однако также не были выполнены.

Причины невыполнения указанного этапа реформирования электроэнергетики связаны в основном с недоработанностью этих программ (отсутствие оснований для предполагаемого форсированного изменения структуры управления электроэнергетикой, неучет региональной специфики экономики и энергетики, технологических особенностей электроэнергетики и др.). В результате, хотя отдельные модификации в системе функционирования и регулирования отрасли были проведены, структура электроэнергетики и система функционирования рынка энергии остались прежними, консервируя отраслевые проблемы. Кроме того, в условиях кризиса финансовой системы, неотработанности и неэффективности правовых и имущественных отношений субъекты Российской Федерации находили достаточно обоснованные возражения, которые принимались высшими должностными лицами государства.

Все это привело к накоплению проблем в электроэнергетическом комплексе России, которые характеризуются прежде всего:

- недостаточностью инвестиционного капитала (в 5-6 раз меньше по сравнению с необходимым объемом в последние 8-9 лет), что ведет к снижению технологического уровня энергопроизводства и опасному старению основных фондов (по данным Госкомстата России, степень износа основных фондов в электроэнергетике превысила 50%); полным отсутствием инвестиционной привлекательности отрасли;

ухудшением эффективности производства электроэнергии и тепла (в частности, собственные нужды электростанций плюс потери в электрических сетях возросли с 17,1% в 1991 г. до 23,1% в 1998 г.; топливная составляющая затрат в неизменных ценах за последнее десятилетие увеличилась на 11%, причем примерно на четверть - за счет роста удельного расхода топлива и на три четверти - за счет роста цен на топливо; удельная рентабельность отрасли упала с 25,5% в 1993 г. до 11,3% в 1999 г.);

ухудшением показателей финансовой устойчивости большинства компаний отрасли; положение усугубляют огромная накопленная задолженность потребителей (более 125 млрд. руб., что сравнимо с годовой выручкой холдинга) и хоть и снизившаяся за последние два года, но все еще значительная доля неденежных форм оплаты энергии (более 15 %);

недостатками действующей в настоящий момент системы тарифного регулирования по формуле "себестоимость плюс" (энергокомпании оказываются незаинтересованными в снижении издержек и повышении эффективности своей работы);

- несовершенством других форм государственного регулирования электроэнергетики (система государственного нормативного регулирования отрасли в ходе реформ оказалась практически полностью разрушенной, в отрасли действуют нормы, принятые в СССР, которые не соответствуют новому экономическому укладу; неэффективна система управления государственными активами в электроэнергетике и др.);

- наличием существующих в отрасли хозяйствующих субъектов множества обязательств, признаваемых и обществом, и государством, и акционерами энергетических компаний, но, как правило, не оформленных в явном виде (наличие "неотключаемых потребителей", субсидирование бытового потребления по "социально приемлемым" ценам, обязательства по осуществлению балансирующей генерации и пр.);

- отсутствием условий для добросовестной конкуренции в отрасли, монополизацией не только на федеральном, но и на локальном уровне всех основных звеньев электроэнергетики; действующий в настоящее время Федеральный оптовый рынок электроэнергии и мощности (ФОРЭМ) в сочетании с используемой системой установления тарифов на основе планируемых балансов производства и потребления электроэнергии по сути воспроизводит принципы планово-распределительной системы хозяйствования;

- снижением надежности топливоснабжения электростанций и энергоснабжения потребителей во многих регионах страны;

- существенными перекосами в структуре потребляемых отраслью топливных ресурсов, прежде всего - в чрезмерной доле газа;

- снижением научно-технического, энергомашиностроительного и строительного потенциалов;

- отсутствием эффективной системы корпоративного управления и др.

Преодоление указанных негативных факторов невозможно без глубокого анализа причин кризиса и принятия решений по реформированию электроэнергетики с позиций общегосударственных интересов.

2. Сопоставление основных положений имеющихся концепций реформирования электроэнергетики России

2.1. Организация разработки и рассмотрения альтернативных вариантов реформирования электроэнергетики

Во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации от 7 января 2001 г. № 8-рп, рабочая группа Президиума Государственного совета Российской Федерации привлекла ведущих экспертов страны к разработке альтернативных предложений по реформированию электроэнергетики.

Всего в Рабочую группу было представлено 11 предложений, каждое из которых представляло собой концепцию реформирования. Кроме того, были заслушаны доклады консультирующей Правительство Российской Федерации по данному вопросу компании «Артур Андерсен», изучены предложения Российской академии наук, рассмотрены идеи экспертов по отдельным узким вопросам (прогнозы развития экономики страны, оценки состояния электроэнергетики, прогнозы цен на электроэнергию, результаты моделирования оптовой торговли электроэнергии в России с учетом имеющихся сетевых ограничений, анализ зарубежного опыта дерегулирования электроэнергетики и др.).

Указанным 11 вариантам концепций реформ были присвоены следующие рабочие номера[1] и наименования: (1) Минэкономразвития России (представлено[2] А.В.Шароновым), (2) РАО "ЕЭС России" (представлено А.Б.Чубайсом, В.Г.Завадниковым и В.Ю.Синюгиным), (3) Сибирского энергетического института (представлено Н.И.Воропаем), (4) Национального инвестиционного совета (представлено А.Д.Некипеловым и С.Я.Чернавским), (5) Минэнерго России (представлено В.В.Кудрявым и Г.М.Васильевым), (6) Минатома России (представлено Б.И.Нигматуллиным), (7) А.И.Кузовкина (представлено автором), (8) компании "Русский алюминий" (представлено И.С.Бохматом), (9) группы членов Рабочей группы (представлено Г.В.Лебедевым и Ю.Н.Кузнецовым), (10) Всероссийским электротехническим институтом (представлено В.П.Фотиным), (11) группы миноритарных акционеров РАО "ЕЭС России" (представлено А.М.Бранисом).

Во всех вариантах реформирования электроэнергетики затрагивается большой круг проблем. Поэтому Рабочая группа сочла необходимым выполнить работу по структуризации позиций авторов различных вариантов реформирования. С этой целью Рабочая группа разработала форму «паспорта предложения», которую заполнил каждый из авторов.

Таким образом, каждая из 11 концепций была представлена тремя материалами:

- изложением концепции в письменном виде;

- презентацией, сделанной на расширенных заседаниях Рабочей группы;

- паспортом предложения.

Содержание и анализ 11 концепций даны в Приложении.

2.2. Выводы по результатам сопоставления имеющихся альтернативных концепций реформирования электроэнергетики

• · Подтверждено наличие представительного количества альтернативных концепций реформирования.
• · Практически все концепции предусматривают последовательное реформирование отрасли, связанное с реализацией одного или нескольких промежуточных этапов. Большинство концепций рассматривает процесс реформирования как достаточно длительный.
• · Большинство концепций не содержит предложение о продаже собственности в так называемых потенциально-конкурентных секторах (генерации и сбыте) и не рассматривают продажу в качестве необходимого инструмента институциональных преобразований в отрасли.

В то же время реорганизация компаний отрасли предлагается авторами большинства концепций. Приоритетом здесь является полное соблюдение прав акционеров. В связи с этим наиболее безболезненным способом реорганизации представляется пропорциональное разделение акций создаваемых/выделяемых компаний среди существующих собственников активов.

• · Все концепции единодушны в отношении необходимости реформирования существующей тарифной политики как на федеральном, так и региональном уровне. При этом сама возможность перехода на свободное ценообразование и конкурентные отношения на рынке электроэнергии в целом не является предметом существенных разногласий между авторами концепций. Основным вопросом остается признание конкуренции в качестве первичного "самодостаточного" инструмента реформ или вспомогательного, внедрение которого требуется в целях получения дополнительного экономического эффекта для общества после создания необходимых условий для перехода на конкурентные отношения.

Кроме того, большинство авторов концепций рассматривают функционирование региональных энергетических комиссий (РЭКов) и их политизированность как одну из основных проблем отрасли в области регулирования. Они предлагают либо полную ликвидацию РЭКов, либо их преобразование в филиалы ФЭК.

• · Несмотря на отсутствие в концепциях специальных разделов, можно сделать вывод о стремлении всех авторов избежать в результате реформ излишнего роста тарифов на электроэнергию и тепло и некомпенсируемых социальных издержек для малоимущих групп населения.
• · Существующий федеральный оптовый рынок электроэнергии и мощности признается всеми авторами как неэффективный и требующий реформирования, в связи с чем вопрос модели оптового рынка становится одним из ключевых блоков реформирования.
• · В большинстве предложенных концепций привлечение инвестиций в отрасль представлено как важный приоритет, в то же время не требующий специальных мер (таких, как продажа активов инвесторам). По мнению авторов большинства концепций, улучшение условий функционирования отрасли в результате реформирования обеспечит основу для естественного прихода инвесторов в отрасль. Кроме того, для привлечения инвестиций в отрасль критичными является соблюдение прав акционеров в процессе реформирования и создание инвестиционно-привлекательных компаний на базе активов отрасли.
• · Несовершенство и недостаточность отраслевого законодательства и нормативного обеспечения и необходимость их срочного развития признается всеми авторами.
• · Вопрос разделения видов основных деятельности в электроэнергетике и их раздельное регулирование, в принципе, может быть предметом консенсуса между авторами концепций, но не по соображениям отнесения этих видов к потенциально конкурентным или монопольным, а по признаваемому всеми авторами объективно необходимому созданию условий для появления новых независимых производителей электроэнергии. Это же обстоятельство определяет и признание всеми авторами необходимости обеспечения для существующих и будущих независимых производителей свободного доступа к сетевой инфраструктуре рынка.
• · Большинство авторов концепций считает необходимым сохранение вертикальной интеграции АО-энерго как средства обеспечения надежности энергоснабжения (при раздельном учете по видам деятельности). Эти концепции предполагают обеспечить функционирование рынка электроэнергии путем эффективного регулирования АО-энерго для обеспечения свободного доступа к их распределительным сетям. Альтернативная точка зрения, высказанная авторами меньшинства концепций, заключается в корпоративном разделении генерации, распределения и сбыта АО-энерго.
• · Большинство концепций предполагают отделение Федеральной Сетевой компании (в том или ином составе) от холдинга РАО "ЕЭС России" в области генерации и сбыта электроэнергии для создания условий для функционирования оптового рынка электроэнергии и исключения конфликтов интересов.
• · Всеми авторами признается необходимость обеспечения независимости диспетчерских служб (системного оператора) от коммерческих интересов, связанных с владением генерирующими активами или с предоставлением на коммерческой основе услуг по организации расчетов за электроэнергию. Принимая во внимание, что в настоящее время и в процессе переходного этапа реформ ЦДУ ЕЭС и ОДУ остаются в собственности РАО "ЕЭС России", авторами различных концепций формулируются внешне различающиеся, но, по сути, совпадающие предложения о выводе диспетчерских служб из-под контроля со стороны собственника генерирующих активов.
• · Всеми авторами признается факт наличия сетевых ограничений в ЕЭС России, определяющих невозможность формирования единого оптового рынка по всей территории Российской Федерации. Степень глобализации указанного оптового рынка, предусматривающая количество региональных (зональных) оптовых рынков, различается. При этом в соответствии с двумя основными альтернативными точками зрения зональные рынки должны создаваться либо в трех (Европейская часть ЕЭС (включая Урал), ОЭС Сибири и ОЭС Востока), либо в семи (в каждой из ОЭС) энергозонах.
• · Для формирования эффективного конкурентного предложения на рынке авторами концепций, в зависимости, от степени глобализации оптового рынка, предлагаются различные варианты консолидации генерирующих активов от создания крупных межрегиональных компаний по видам электростанций до сохранения на зональных оптовых рынках отдельных электростанций без их укрупнения. Решение этого вопроса во многом будет связано с принятием решения о степени глобализации оптового рынка. Консолидация генерирующих активов приведет к созданию жизнеспособных компаний, обладающих инвестиционным потенциалом.
• · Авторы ряда концепций предлагают провести и консолидацию АО-Энерго (на межрегиональной основе для обеспечения конкуренции внутри отдельных энергозон). Такая консолидация позволит получить эффект масштаба и сделает компании жизнеспособными и инвестиционно-привлекательными.
• · Ряд концепций считают наличие Холдинга РАО "ЕЭС" одной из основных проблем повышения эффективности отрасли и предлагают ликвидацию холдинга путем пропорционального распределения принадлежащих ему акций дочерних компаний среди акционеров РАО "ЕЭС". Альтернативная точка зрения заключается в сохранении Холдинга как основной компании отрасли. При этом не совсем ясно, каким образом при введении рынка возможна его демонополизация.

Резюмируя вышеизложенное, следует признать, что основным критическим блоком единой концепции будет являться модель оптового рынка, определяющая социально-экономические последствия реформ по влиянию на стоимость электроэнергии для конечных пользователей, формулируя требования к глубине внешнего регулирования, определяя структуру и мотивацию участников рынка, а также возможность мобилизации ресурсов для простого/расширенного воспроизводства и этапность преобразований.

3. Зарубежный опыт реформирования электроэнергетики

С конца 80-х годов процессы реформирования электроэнергетического сектора, связанные с демонополизацией структуры отрасли и либерализацией отношений субъектов в ходе функционирования и развития электроэнергетики, с большей или меньшей активностью идут в различных странах с учетом национальной специфики отрасли и других условий. Во всех случаях реформирование преследует цель повышения эффективности функционирования энергосистем как элементов рыночного хозяйства:

• · в краткосрочном плане - за счет разделения конкурентных и монопольных видов деятельности, формирования конкурентных оптовых рынков электроэнергии, создания условий недискриминационного доступа конкурирующих участников к инфраструктуре, обеспечения непредвзятости и прозрачности деятельности организаторов рынка;
• · в долгосрочном плане - за счет включения рыночных механизмов привлечения инвестиций, внедрения новых высокоэффективных технологий и, в конечном счете, снижения стоимости электроэнергии для потребителей.

Анализ зарубежного опыта реформирования электроэнергетики показывает следующее:

• · в условиях либерализованных рынков электроэнергии и тепла существенно возрастают сложность технологического и коммерческого управления энергосистемами (по оценкам зарубежных специалистов объем перерабатываемой информации и сложность ее обработки возрастают на порядок и более по сравнению с централизованно управляемой естественной монополией); значительная нестационарность управляемого технологического процесса вследствие влияния факторов спотового рынка требует усложнения системы технологического управления; недостаточная продуманность внедряемых принципов коммерческих отношений, их несогласованность с технологическим процессом может привести к конфликтным ситуациям;
• · разная степень либерализации цен на оптовом и розничном рынках, несбалансированность реформирования отдельных звеньев электроэнергетической отрасли экономики может привести к серьезным ценовым шокам и социальным напряжениям, особенно в периоды сезонных колебаний спроса (Калифорния);
• · высокая степень дерегулирования рынков электроэнергии в отсутствие системной частной или государственной координации действий рыночных агентов может привести к значительным колебаниям цен, их росту и дестабилизации всей системы электроснабжения (Новая Зеландия, Калифорния);
• · превалирование текущих целей энергокомпаний над долгосрочными может привести к сокращению работ по поддержанию оборудования в работоспособном состоянии (Англия), снижению объема инвестиций вследствие роста финансовых рисков (Норвегия, США, Англия); ситуация еще более усугубляется в случаях наличия существенных политических рисков (в Казахстане, Украине, Грузии, Армении новые собственники энергетических объектов в течение нескольких лет не вкладывали средств в поддержание работоспособности оборудования и развитие объектов).

При решении указанных проблем в большинстве зарубежных стран накоплен положительный опыт по регулированию рынков и стимулированию инвестиционных процессов, а негативные проявления являются следствием отказа от экономической логики и неадекватного государственного регулирования;

• · динамика тарифов на электроэнергию и особенности происходящих процессов при эволюционном ходе реформ (Германия, Норвегия, Швеция, штаты Новой Англии и штаты группы "PJM" в США, Китай, Япония) показывают его преимущества и эффективность по сравнению с радикальными вариантами демонополизации и либерализации (Англия, штат Калифорния США, Новая Зеландия, Украина, Казахстан) вследствие поэтапной адаптации экономики к изменяющимся условиям при постепенном введении конкуренции и одновременном снижении роли государственного регулирования. Такой подход позволяет повысить устойчивость процессов реформирования электроэнергетики.
• · специфика технологических процессов в электроэнергетике предопределяет наличие монопольных видов деятельности, к которым прежде всего относятся услуги по передаче электроэнергии и диспетчеризации;
• · процессам реформирования в электроэнергетике, как правило предшествовала разработка соответствующей нормативно-правовой базы, и сопутствовало формирование конкурентного рынка топлива.

Таким образом, зарубежный опыт демонополизации и либерализации в электроэнергетике неоднозначен. Однако эффективность реформ существенно повышается при условии их эволюционной и предварительно подготовленной реализации и адекватного использования механизмов государственного регулирования.

4. Условия реформирования электроэнергетики России

Отмеченные в разделе 1 накопившиеся негативные факторы и проблемы электроэнергетики России, как показывают исследования, в случае сохранения сложившихся нерациональной хозяйственной структуры и отношений субъектов в отрасли могут привести к тому, что электроэнергетика окажется тормозом в развитии экономики страны.

С другой стороны, исследования показывают, что при реализации вариантов реформирования на основе либерализации энергорынков, на начальном этапе практически неизбежно достаточно резкое повышение тарифов на энергию. В нормально функционирующей экономике имеются существенные адаптационные возможности. Однако они значительно затруднены в экономике, находящейся в кризисном состоянии. Кроме того, возможны кратковременные существенные всплески тарифов в результате нестабильной рыночной среды. Указанные факторы могут оказаться критическими при резких реформирующих воздействиях. Их требуется учитывать при принятии решений по реформированию электроэнергетики.

Очевидно, что ситуация в смежных с электроэнергетикой отраслях и секторах национального хозяйства влияет на выбор целесообразных принципов и направлений реформирования электроэнергетики, равно как имеет место и обратное влияние.

Топливные отрасли оказывают определяющее влияние (через цены на топливо, доля которого в тарифах на электроэнергию в перспективе может составить 39-44% на газовых электростанциях и 28-36% на угольных) на формирование производственной структуры электроэнергетики страны и, прежде всего, в европейской ее части, а также на динамику изменения цен на электроэнергию и тепло. В свою очередь, цены на топливо для электростанций определяются государственной политикой по реформированию топливных отраслей, а также по регулированию этих цен на внутренних рынках. Вследствие определяющего влияния ситуации в топливных отраслях на электроэнергетику концепции реформирования во всех отраслях ТЭК необходимо рассматривать согласованно.

Тепловое хозяйство и коммунальная энергетика. Тепловое хозяйство страны испытывает ряд серьезных проблем, большая часть которых характерна и для электроэнергетики (дефицит инвестиций, износ оборудования и сетей, кризис неплатежей, неэффективность системы управления тепловым хозяйством, отсутствие необходимой законодательной базы и др.). В связи с тем, что доля ТЭЦ АО-Энерго в централизованном производстве тепловой энергии составляет около 35%, при рассмотрении направлений и принципов реформирования электроэнергетики необходимо учитывать и совершенствование организации управления тепловым хозяйством, являющимся одной из важных составляющих коммунальной энергетики. Не менее важно при этом уточнить статус коммунальных электроснабжающих организаций и реформировать систему их хозяйственного управления.

Крупные потребители уже на первых этапах реформирования электроэнергетики, а в последующем - в еще большей степени могут выступать в качестве самостоятельных субъектов оптового рынка электроэнергии. Особенно это касается промышленных потребителей с преобладанием энергоемких производств (черная и цветная металлургия, химия и нефтехимия, лесная и деревообрабатывающая промышленность). Поэтому в концепции реформирования электроэнергетики России требуется отразить их требования к организации оптового рынка.

Энергомашиностроение и электротехническая промышленность. Ситуация в этих отраслях коренным образом влияет на развитие электроэнергетики и успешность ее реформирования. Проблемы здесь связаны с необходимостью восстановления работоспособности энергомашиностроительных предприятий, а в более долгосрочном плане - с их переориентацией на выпуск передового энергетического и электротехнического оборудования на базе новейших высокоэффективных технологий. Возрождение отечественной энергомашиностроительной и электротехнической промышленности немыслимо без возрождения системы научно-исследовательских и проектных институтов, которое невозможно без организации необходимой подготовки специалистов в вузах путем модернизации высшего образования и омоложения преподавательских кадров.

Технические и технологические особенности отрасли также могут оказаться тормозом в осуществлении реформирования электроэнергетики. Ключевой вопрос - сохранение избытка мощностей, необходимого для организации конкуренции в сфере генерации, причем мощностей, готовых к несению нагрузки. Немаловажным фактором способным снизить конкуренцию на оптовом рынке является недостаточная существующая сетевая инфраструктура, ограничивающая возможность конкурентных поставок. Еще один аспект связан с необходимым кардинальным усложнением системы технологического управления, ее технического и информационного обеспечения.

Реализация необходимых решений по устранению этих проблем потребует немалых средств. Однако данные проблемы не являются непреодолимыми и требуют создания специальных механизмов, направленных на развитие сетевой и технологической инфраструктур оптового рынка.

Правительству Российской Федерации надлежит провести дополнительный анализ ситуации и динамики развития смежных с электроэнергетикой отраслей и секторов национального хозяйства, изучить имеющиеся технологические ограничения, в первую очередь узкие места в системах передачи электроэнергии, противоаварийного управления, обеспечения оперативного резерва мощности и пр. с целью устранения рисков потери устойчивого электро- и теплоснабжения страны в период реформирования.

5. Цель и базовые принципы реформирования

5.1. Цель и ключевая задача реформирования

Учитывая особую важность отрасли, цель реформирования электроэнергетики России должна соответствовать общенациональным интересам, а именно - обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики страны и социальной сферы.

Исходя из этого, стратегическая задача реформирования - переход электроэнергетического комплекса России в режим устойчивого саморазвития на базе прогрессивных технологий и рационального сочетания рыночных принципов и государственного регулирования, достижение на этой основе надежного, экономически и экологически эффективного обеспечения платежеспособного спроса национальной экономики и населения на электрическую и тепловую энергию во всех регионах страны, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

5.2. Базовые принципы реформирования

Исходя из роли электроэнергетики России в экономике и жизни общества, ее современного состояния и накопившихся проблем, а также с учетом цели и стратегической задачи реформирования, в качестве принципов реформирования электроэнергетики страны целесообразно определить следующие:

• Рассмотрение электроэнергетики прежде всего как инфраструктурной отрасли, саморазвитие которой является необходимым условием устойчивого и эффективного функционирования и развития экономики и социальной сферы.

• Постепенность и этапность реформирования электроэнергетики с учетом сложившихся условий и имеющихся возможностей, с детальным отслеживанием реакции экономики и социальной сферы на каждый этап преобразований.

• Обеспечение национальной, в том числе энергетической безопасности страны.

• Рациональное сочетание рыночных механизмов и государственного регулирования с разработкой необходимой правовой базы для обеспечения функционирования и развития электроэнергетики.

• Обеспечение баланса интересов всех участвующих субъектов, включая производителей и потребителей электроэнергии и тепла, смежные отрасли топливно-энергетического комплекса и энергомашиностроения, население, регионы, акционеров, собственников, инвесторов и др.

• Сохранение ведущей роли государства на всех этапах реформирования электроэнергетики.

• Адекватный учет географических, экономических, региональных и других особенностей при выборе моделей реформирования, определении сроков и темпов их внедрения.

• Необходимость реформирования и коренного повышения эффективности сферы энергопроизводства и энергопотребляющих секторов всех отраслей национального хозяйства России.

5.3. Роль государства в реформировании электроэнергетики

Необходимость самого активного участия государства в процессах регулирования и управления электроэнергетикой России обусловлена следующим. С одной стороны, эта отрасль является стратегической, и ее состояние напрямую влияет на национальную безопасность и социально-экономическую стабильность в стране, и, с другой стороны, государство продолжает оставаться крупнейшим собственником в электроэнергетике, владея всеми атомными электростанциями и более чем половиной акционерного капитала РАО «ЕЭС России». Исходя из сказанного, предлагаются следующие мероприятия по усилению и совершенствованию роли государства в управлении электроэнергетикой:

• восстановление утраченных функций Минэнерго. Прежде всего, Министерство должно стать центром стратегического долгосрочного планирования и прогнозирования отрасли. Оно должно формировать государственную энергетическую политику, координировать разработку стратегий и программ развития электроэнергетики, а также программ научно-технического обеспечения этого развития, ведущихся на постоянной основе. Для этого Министерство должно быть укомплектовано квалифицированными специалистами;
• реформирование федеральной и региональных энергетических комиссий. Необходимо обеспечение независимости ФЭК и РЭК от исполнительной власти. Для этого необходимо Председателя ФЭК утверждать Указом Президента, а Председателя РЭК – Постановлением Законодательного Собрания соответствующего субъекта Федерации. В составе ФЭК целесообразно формирование межрегиональных энергетических комиссий по энергозонам ФОРЭМ для утверждения тарифов на межсистемные перетоки и планов развития и капитального строительства в ОЭС. Все энергетические комиссии должны формироваться на профессиональной основе;
• Усиление роли государства на уровне Федерации и ее субъектов в управлении энергокомпаниями. Для этого требуется выделение госпакета акций в региональных АО-энерго (пропорционально доле государства в акционерном капитале РАО и доле РАО в акционерном капитале энергокомпаний). Часть этого госпакета передается в управление субъектам Федерации, на территории которых находятся АО-энерго. Представители государства (включая Федерацию и ее субъектов) входят в состав Совета директоров АО-энерго, консолидированно выступая по вопросам государственной политики в энергетике.

6. Основные направления реформирования электроэнергетики

Современное состояние и проблемы электроэнергетики России, цель и базовые принципы ее реформирования определяют следующие основные направления реформирования.

6.1. Структурное реформирование отрасли

Предлагается реализовать следующие основные мероприятия.

Выделение из состава РАО «ЕЭС России» Федеральной сетевой и диспетчерской компаний. Создание самостоятельной от участников рынка сетевой компании позволит обеспечить недискриминационный доступ на оптовый рынок энергокомпаний и крупных потребителей электроэнергии. Формирование независимой диспетчерской компании с иерархическим подчинением ОДУ непосредственно ЦДУ создает возможности для повышения диспетчерской дисциплины и улучшения диспетчеризации режимов энергосистем.

В Федеральной сетевой и диспетчерской компаниях выделяются три зональных отделения (Европейская часть и Урал, Сибирь, Дальний Восток), в которых на переходном этапе целесообразно формирование зон оптового рынка электроэнергии. Это позволяет учесть специфические региональные особенности электроэнергетики (по структуре мощностей, развитости электрических сетей, уровням тарифов на электроэнергию и т.д.).

Первоначально структура акционерной собственности в сетевой и диспетчерской компаниях сохраняется, в дальнейшем целесообразно увеличение в них доли государственной собственности.

Формирование администратора торговой системы (АТС). АТС является независимым коммерческим оператором, координируя взаимоотношения покупателей и продавцов по купле-продаже мощности и энергии на рынке во взаимодействии с диспетчерской компанией. АТС учреждается субъектами оптового рынка электроэнергии.

Создание генерирующих компаний на базе федеральных электростанций РАО "ЕЭС России". Такие генерирующие компании должны стать основными поставщиками на оптовом рынке электроэнергии. Для обеспечения устойчивого финансового состояния компаний (независящего от сезонных циклов потребления) и возможности мобилизации внутренних ресурсов на обновление мощностей представляется целесообразным создание крупных компаний с включением в них станций различных типов и эффективности. Кроме этого, важными принципами создания таких компаний должны быть их сравнимые характеристики (по объемам производства, видам топлива, активам, состоянию мощностей, себестоимости производства и др.) для обеспечения равноправной конкуренции на оптовом рынке, а также территориальная диверсифицированность с целью создания для потребителей во всех регионах возможности выбора альтернативного поставщика.

Атомная энергетика, на долю которой приходится пятая часть генерирующей мощности европейской части ЕЭС требует специального подхода. Государство должно определить число и порядок формирования генерирующих компаний на базе существующих атомных электростанций, исключающий их монопольное влияние на оптовом рынке и обеспечивающий надлежащий уровень безопасности их работы. Важным требованием со стороны атомной энергетики к реформированию электроэнергетики является обеспечение свободного недискриминационного выхода на оптовые рынки электроэнергии.

Гидроэнергетика. Ее особенности обусловлены возобновляемостью и природной изменчивостью (вследствие колебаний притока воды к гидроузлам) энергоресурсов, а также тем, что энергоузлы, как правило, наряду с энергетическими обеспечивают выполнение и других требований (нормальная работа водозаборов, причалов; судоходные глубины в верхних и нижних бьефах; борьба с наводнениями и др.). При этом сохраняется важная роль ГЭС как источников пиковой мощности, регуляторов частоты, аварийного мощностного резерва, а в отдельных случаях (при водохранилищах многолетнего регулирования) - и регуляторов годовых балансов электроэнергии.

Вместе с тем, требуется совершенствование системы ценообразования на электроэнергию от ГЭС, и, прежде всего, учет затрат на их реконструкцию.

Реструктуризация вертикально-интегрированных энергокомпаний АО-энерго. На первом этапе отделение региональных сетей от генерирующих активов АО-энерго нецелесообразно, поскольку может вызвать высокие риски перебоев в энерго- и теплоснабжении, а также нарушений прав акционеров АО-энерго при разделении этих компаний и неадекватного падения капитализации новых образований. В дальнейшем акционеры вертикально-интегрированных АО-энерго смогут самостоятельно принять решение о целесообразности разделения бизнеса и возможной интеграции в крупные монопрофильные компании.

Стимулирование создания независимых производителей электроэнергии. Такие производители не являются подразделениями действующих энергокомпаний (РАО "ЕЭС России", АО-энерго или интегрированных компаний) и могут сооружаться и принадлежать предприятиям других отраслей, в том числе, являющимся крупными электроемкими потребителями, если для них это экономически более эффективно, чем покупать электроэнергию у энергокомпаний. Необходимым условием развития независимых производителей является разработка правил их взаимодействия с энергокомпаниями, регламентирующих, в частности, правила недискриминационного доступа к электрическим сетям.

Создание интегрированных компаний, в которых электростанции объединяются, с одной стороны, с поставщиками топлива, а с другой, с потребителями электроэнергии, не признается заслуживающим специального стимулирования. Интеграция такого рода, очевидно, не может быть применена повсеместно, а диктуется преимущественно местными условиями, когда, например, угольный разрез и электростанция, или, электростанция и крупный энергоемкий потребитель находятся в непосредственной близости друг от друга, что создает условия для формирования единого технологического цикла получения конечной продукции. С учетом этого создание таких компаний признается частным делом акционеров заинтересованных сторон. Однако не должно быть никаких законодательных ограничений и запретов на существование подобных компаний, так же как и на совмещение любых других видов деятельности в сфере электроэнергетики и смежных отраслях.

6.2. Формирование рынка электроэнергии

Формирование конкурентного рынка электроэнергии, задающего стимулы для производителей, сбытовых организаций и потребителей к повышению эффективности своей деятельности - важнейшая задача реформирования электроэнергетики.

Особенности электроэнергии как товара, обусловленные ее физическими свойствами, а также высокая технологическая сложность процесса передачи накладывают особые требования на структуру рынка электроэнергии и условия работы в нем для участников.

Оптовый рынок.

Торговые отношения оптового рынка электроэнергии строятся на конкурентной основе и ценах, формируемых с помощью рыночных механизмов ценообразования с сохранением государственного регулирования. Максимальное использование преимуществ ЕЭС России достигается в случае объединения всех подключенных к ней производителей и потребителей в едином оптовом рынке. При этом в изолированных энергосистемах возможна организация отдельных торговых площадок.

Предлагаемая структура оптового рынка электроэнергии включает следующие виды торговых отношений:

• Сохраняется государственное регулирование до создания условий работы спотового рынка и получения гарантий его надежного функционирования.

• Спотовый рынок вводится при создании необходимых для его функционирования условий:

упреждающее создание нормативно-правовой базы;

достаточных резервов генерирующих мощностей;

создание развернутой сетевой инфраструктуры;

и представляет собой ежедневно проводимый за сутки до осуществления поставок аукцион ценовых заявок продавцов и покупателей, по результатам которого устанавливается равновесная цена на каждый час следующих суток и соответствующие индивидуальные графики производства и потребления электроэнергии участниками рынка. Спотовый рынок распространяется только на поставки не предусмотренные договорами.

Наличие ограничений пропускной способности сети для передачи электроэнергии между различными участками ЕЭС при расчете результатов торгов на спотовом рынке приведет к образованию отдельных ценовых зон с несколько отличающимися уровнями равновесных цен, зависящих от соотношения спроса и предложения в каждой зоне. Осуществление мероприятий по снятию межзональных сетевых ограничений (как через строительство дополнительных линий электропередач, так и через ввод новых электростанций) приведет к выравниванию ценового дисбаланса и созданию единого конкурентного пространства.

• Рынок дополнительных общесистемных услуг по поддержанию баланса генерации и нагрузки в ЕЭС и заданного уровня надежности и качества электроэнергии. Эти услуги включают в себя заблаговременное обеспечение резервов мощностей и организацию балансирующих поставок в режиме реального времени на основе конкурентного отбора участников, указавших наименьшие цены в соответствующих заявках. Этим обеспечивается минимизация затрат на поддержание заданного уровня надежности и качества электроэнергии в системе.

• Срочный (договорной) рынок с формированием двухсторонних договоров на среднесрочную (месяц, квартал, полгода) и долгосрочную (год, несколько лет) перспективы. Заключение подобных договоров позволяет участникам рынка снизить их риски, связанные с возможными изменениями цены на спотовом рынке. Поскольку реализация поставок по таким договорам влияет на фактические режимы передачи электроэнергии в ЕЭС, правилами рынка должно быть предусмотрено требование учета всех заключенных договоров в процессе торгов на спотовом рынке.

Заключение срочных контрактов на рынке электроэнергии может реализовываться как через инициативные двухсторонние переговоры участников без посредничества организаторов рынка, так и через централизованную торговую площадку, организуемую администратором торговой системы с оказанием брокерских услуг для заключения двухсторонних договоров. Введение договорной системы отношений фактически устанавливает свободу выбора покупателями поставщиков энергии, а также установления ими взаимовыгодных условий оплаты и сроков поставок.

Розничный рынок.

Розничный рынок электроэнергии включает в себя отношения по продаже электроэнергии на базе двусторонних договоров по регулируемым государством тарифам.

Реформирование розничного рынка должно предусматривать постепенный переход при создании условий от существующего монополизма услуг АО-энерго по электроснабжению (совмещающего сбытовые функции и владение распределительными сетями и не дающего стимулы к снижению затрат и повышению качества обслуживания) к внедрению свободных конкурентных отношений, основанных на праве потребителя на выбор альтернативной сбытовой компании и прозрачном механизме расчета тарифов на услуги владельцев распределительных сетей.

На переходный период, безусловно, должны быть предусмотрены меры по адаптации к внедрению рыночных отношений потребителей с ограниченной платежеспособностью или неготовых к участию в рыночных отношениях по техническим условиям подключения к сети. Одной из таких мер является создание системы адресной поддержки малообеспеченных слоев населения и функционирование на розничном рынке специальных сбытовых организаций, несущих обязательства по гарантированному обслуживанию обратившихся к ним потребителей по регулируемым тарифам.

6.3. Реформирование теплового хозяйства

ТЭЦ, являясь важными структурными элементами электроэнергетического комплекса России, являются также ключевыми компонентами ее теплового хозяйства. Поэтому реформирование электроэнергетики, безусловно, затрагивает и тепловое хозяйство.

Между тем неэффективность современного состояния теплофикации и централизованного теплоснабжения в первую очередь связаны с колоссальными потерями тепла: 20% в тепловых сетях РАО "ЕЭС России" и до 30% в муниципальных сетях.

Целесообразны следующие мероприятия по реорганизации теплового хозяйства и совершенствованию его функционирования и развития.

• Формирование региональных компаний по централизованному теплоснабжению (ЦТ). Компании функционируют в границах соответствующих муниципальных образований (городов, поселков) и имеют в собственности муниципальные теплоисточники. Деятельность компаний является регулируемой, все их обоснованные затраты включаются в себестоимость тепла, в том числе инвестиционная составляющая, если есть соответствующее решение муниципалитета.

С развитием новых малозатратных энергетических технологий, в частности таких, как малые ПГУ- и ГТУ-ТЭЦ, муниципальные власти могут сооружать их в городах и населенных пунктах с небольшими тепловыми нагрузками для целей теплоснабжения. Эти установки будут входить в состав компаний по ЦТ.

• Теплоэлектроцентрали (ТЭЦ) функционируют в составе АО-энерго. Вырабатываемое ими тепло, если оно не используется на промышленные нужды, продается компании по ЦТ. Правила рынка должны предусматривать особенности участия ТЭЦ, работающих в вынужденном теплофикационном режиме.

Целесообразно рассмотреть возможность объединения тепловых сетей АО-энерго и коммунальной энергетики, для создания эффективной системы их развития и снижения потерь.

• Формирование иерархической системы управления тепловым хозяйством. Эта система должна включать три уровня: федеральный, территориальный и местный. Основная функция федерального уровня -правовое регулирование и создание благоприятной среды для освоения новых технологий и оборудования. На территориальном уровне необходимо формирование и поддержание технической и экономической политики в теплоснабжении региона. Конкретные же вопросы организации теплоснабжения населенных пунктов должны решаться на местном уровне, который имеет решающее значение для обеспечения надежного теплоснабжения потребителей и повышения эффективности теплоснабжающих систем. При этом необходимо реформировать систему регулирования тарифов на тепловую энергию, с тем чтобы она отражала особенности участия ТЭЦ одновременно в двух рынках (электро- и теплоэнергии) и не допускала необоснованного занижения тарифа на тепловую энергию.

6.4. Совершенствование системы и механизмов инвестирования

В настоящее время вопрос инвестирования электроэнергетики является одним из острейших. Поэтому требуется использование самых различных возможностей привлечения инвестиционных ресурсов в электроэнергетику.

Однако в первую очередь необходимо рассматривать возможности снижения потребностей в инвестициях за счет продления сроков службы, реконструкции и модернизации существующих электростанций, реализации энергосберегающих мероприятий, сокращения издержек производства электроэнергии и тепла и др. В совокупности эффект в рамках этого направления может достигнуть более трети нынешнего производства.

Запуск нормального процесса частного инвестирования в отрасль (причем равно как из собственных средств участников рынка, так и внешних российских и зарубежных инвесторов) невозможен без создания приемлемых условий для привлечения стратегических инвесторов - начиная с адекватной рыночной оценки стоимости активов отрасли и заканчивая достижением адекватного соотношения рисков и доходности, привлекаемого капитала.

Учитывая, что реформирование электроэнергетики является длительным процессом, необходимо предусмотреть на переходном этапе механизмы инвестирования, гарантирующие поддержку уровня мощностей электроэнергетики страны на адекватном уровне и завершение строительства приоритетных объектов электроэнергетики. До достижения электроэнергетикой уровня инвестиционной привлекательности, гарантирующего приток необходимых частных инвестиций, требуется применение смешанных механизмов инвестирования, предусматривающих как долевое строительство с привлечением средств потребителей, так и сохранение на переходный период механизма аккумулирования средств, аналогичного существующей инвестиционной составляющей тарифа.

Источниками инвестиций на переходный период также выступают:

Амортизационная плата. Даже в современных условиях, когда стоимость основных производственных фондов электроэнергетики сильно занижена, амортизационные отчисления являются одним из основных источников инвестирования (около 60 % от общего объема инвестиций). Планируемое в главе 25 Налогового кодекса Российской Федерации введение ускоренной амортизации, безусловно, повысит значимость этого источника;

Растущая совокупная прибыль всех участников электроэнергетического рынка страны (в условиях сохранения еще минимум на 5 лет 50-процентной льготы по налогу на прибыль, направляемой на инвестиции);

Бюджетные средства, в частности для строительства новых АЭС;

Продажа акций и облигаций энергокомпаний;

Заемные средства кредитных учреждений;

Средства потребителей электроэнергии, предоставляемые:

• под условие установления стабильного, долгосрочного льготного тарифа;

• под будущие поставки электроэнергии в счет возврата займа;

• в качестве арендной платы за пользование свободными генерирующими мощностями.

За счет внутренних ресурсов в первую очередь следует реализовать имеющийся потенциал незавершенного строительства в атомной и гидроэнергетике (20 ГВт новых мощностей).

6.5. Стимулирование энергосбережения и управление спросом на энергию в условиях реформирования электроэнергетики

Острая необходимость в инвестициях и в повышении эффективности электроэнергетики требуют усиления внимания государства и энергетических компаний к проблемам энергосбережения. Поэтому необходима разработка целенаправленной энергосберегающей политики, основанной на целостной системе излагаемых ниже экономических, правовых и административных мер, стимулирующих эффективное использование энергии.

• Совершенствование экономических и финансовых механизмов реализации программ энергосбережения:

- стимулирование инвестиций в энергосберегающие мероприятия;

- тарифно-ценовая политика;

- создание рыночных условий для развития малого предпринимательства в сфере электроэнергетики и жилищно-коммунальном хозяйстве;

- осуществление прямого бюджетного финансирования первоочередных мероприятий по энергосбережению.

• Стандартизация и сертификация энергопотребления и энергосбережения:

- установление стандартов энергопотребления и потерь;

- обязательное доведение до покупателя информации об энерго- и теплоемкости приборов, оборудования, материалов и технических средств.

• Совершенствование системы управления энергосбережением на уровнях Российской Федерации, регионов и муниципалитетов:

- придание одному из существующих органов управления на соответствующем уровне власти функции разработки и реализации комплекса мер по повышению эффективности использования энергии;

- формирование механизма согласования программ энергосбережения всех уровней;

- разработка и отладка схемы конкурсного отбора организаций для реализации мероприятий по энергосбережению;

- создание системы мониторинга и информационной системы сопровождения программ энергосбережения.

• Формирование общественного сознания по проблемам энергосбережения, включая проведение разъяснительных компаний в средствах массовой информации, дней и месячников энергосбережения, выставок и конкурсов энергосберегающего оборудования и технологий, конкурсов по экономии энергии среди потребителей, включение разделов по энергосбережению в школьные и вузовские программы обучения, открытие в вузах специальностей и специализаций по энергосбережению, создание сети центров по повышению квалификации специалистов в области энергосбережения.

• Внедрение программ по управлению спросом (УС) на электроэнергию, получивших широкое распространение во многих странах. Они предполагают непосредственное участие энергетических компаний в стимулировании энергосбережения и регулирования режимов энергопотребления (срезания пика нагрузки, заполнение провалов графика, смещение пика во внепиковые часы). Программы УС включают управление оборудованием потребителей, стимулирование использования аккумуляторов энергии, стимулирование и помощь в модернизации и замене оборудования у потребителей, в усовершенствовании технологических процессов с большим потреблением электроэнергии, льготные и стимулирующие тарифы и т.д.

Чтобы заинтересовать потребителей в участии в программах УС, энергокомпании, помимо воздействия на них через гибкую систему тарифов, должны брать на себя часть затрат, связанных с реализацией этих программ, предоставлять потребителям ряд дополнительных бесплатных услуг. По существу речь идет о перераспределении сэкономленных средств от снижения потребностей в новых генерирующих мощностях между участниками программ УС.

Развитие программ УС требует разработки специальных механизмов, стимулирующих энергокомпании принимать и реализовывать данные программы. В частности, при получении лицензий на сооружение новых электростанций и ЛЭП и при утверждении тарифов энергетические компании должны представлять в энергетические комиссии не только обоснование необходимости ввода новых мощностей, но и предполагаемые программы УС.

6.6. Совершенствование тарифной политики и роли государства

Реформирование электроэнергетики ставит новые задачи перед системой органов государственного регулирования.

Реализация соответствующей политики невозможна без активного стимулирования развития конкурентных отношений в отрасли, что является залогом ее эффективного развития. Учитывая, что степень конкурентности в топливных отраслях является фактором, существенно влияющим на эффективность электроэнергетики, государству необходимо рассмотреть вопрос об усилении мер антимонопольного регулирования в нефтяной и угольной отраслях и согласовать меры по реформированию газовой отрасли с реформированием электроэнергетики.

Учитывая особенности электроэнергетики как отрасли в которой объединены монопольные и конкурентные сектора, необходимо обеспечить целостность их регулирования, несмотря на то, что инструменты регулирования этих секторов принципиально различны.

В конкурентных секторах экономики основу регулирования составляет формирование правил работы рынков и надзор за их участниками. В долгосрочной перспективе тарифное регулирование в конкурентных секторах может сменится договорными и биржевыми принципами формирования цен. Одновременно платежеспособный потребитель постепенно станет принимать на себя риск неполучения электроэнергии от недобросовестного производителя или перепродавца, при необходимости обращаясь за помощью в страховые компании (в настоящее время гарантия получения электроэнергии ему фактически предоставлена по закону государством). На начальной стадии реформирования АО-энерго и сбытовым компаниям будет придан статус "гарантирующих поставщиков", обязанных заключить договор на поставку с любым обратившимся к ним покупателем.

При этом органы государственного регулирования должны уделять особое внимание:

• попыткам монопольного давления на рынок;

• мониторингу воспроизводственных процессов и динамики развития мощностей;

• обеспечению инвестиционной привлекательности производственных звеньев, с учетом высокого уровня условно постоянных издержек (особенно для ГЭС и АЭС) и длительности инвестиционного цикла.

Обязательным условием эффективного регулирования является его непредвзятость, стабильность и единство режима регулирования, которая достигается повышением централизации системы органов государственного регулирования электроэнергетики. Это, в частности, подразумевает снижение зависимости региональных энергетических комиссий от администраций субъектов Российской Федерации.

В монопольных секторах электроэнергетики тарифное регулирование сохранится. При этом тарифы должны автоматически индексироваться при изменении внешних, независящих от деятельности монопольных секторов условий, например, инфляции. Учитывая, что монопольными являются основные инфраструктурные составляющие отрасли - система диспетчеризации и сетевое хозяйство, необходимо обеспечить их приоритетное развитие, в том числе за счет формирования стимулов к их модернизации и совершенствованию через систему тарифообразования. С одной стороны, это требует формирования тарифов на уровне, гарантирующем доходность привлекаемого капитала, а, с другой стороны, повышение эффективности работы сетевых компаний и диспетчерской службы должно прямым образом сказываться на размере их прибыли.

Решения Федеральной и региональных энергетических комиссий должны приниматься на основе публичных и открытых слушаний.

Особая роль государства заключается в формировании долгосрочных сигналов инвестиционному сообществу относительно перспектив развития электроэнергетической отрасли, экономики страны и регионов, для повышения эффективности принимаемых инвестиционных решений. В частности, к таким сигналам следует отнести периодическое обнародование расчетов допустимых уровней цен и тарифов, не сдерживающих социально-экономическое развитие остальных отраслей экономики России и приемлемых для населения (например, доля оплаты электроэнергии в среднедушевом доходе населения России при современном тарифе и при многократно более низком уровне электропотребления уже практически сравнялась с показателями США).

Государственные органы также должны стимулировать опережающее проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в перспективных областях, увязывать прогнозы развития электроэнергетики с перспективами смежных отраслей.

6.7. Совершенствование системы корпоративного управления энергокомпаниями

Эффективность системы корпоративного управления энергокомпаниями является одним из определяющих факторов успешности реформирования электроэнергетики, эффективного функционирования и развития отрасли. Целесообразны следующие меры по совершенствованию корпоративного управления:

• с первых этапов реформирования необходимо введение раздельной бухгалтерской отчетности на основе международных стандартов бухгалтерского учета на производство, передачу и сбыт электроэнергии во всех энергокомпаниях, что необходимо для обеспечения финансовой прозрачности, более точного учета затрат по видам деятельности и подготовки к последующей реструктуризации;

• реализация программ повышения эффективности функционирования энергокомпаний, в частности, программ экономии расходов, инвентаризации активов, погашения дебиторской задолженности, сокращения неоправданных социальных обязательств и т.д. (например, численность занятых, приходящаяся на 1 млн.кВт установленной мощности, возросла в течение последнего десятилетия почти в 2 раза при сокращении производства электроэнергии примерно на 20%. В результате затраты на оплату труда и социальные нужды росли при падающей производительности труда);

• повышение роли управляющих органов акционерных компаний в обсуждении и принятии решений (собрание акционеров, совет директоров, ревизионная комиссия и др.);

• соблюдение прав всех акционеров энергокомпаний, в соответствии с долей их пакета акций, при подготовке, обсуждении и принятии решений;

• принятие кодекса корпоративного управления в каждой энергокомпании;

• обеспечение действенности судебных процедур обжалования недостаточно обоснованных или неправомочных решений или действий менеджмента энергокомпаний всеми акционерами или их группами.

6.8. Формирование нормативно-правового обеспечения реформирования, функционирования и развития отрасли

Важнейшим условием успешного реформирования и эффективного развития и функционирования электроэнергетики является формирование развитой нормативно-правовой базы. Как показывает анализ, действующие в настоящее время акты электроэнергетического законодательства не образуют целостной системы правового регулирования и характеризуются существенной непрозрачностью. Не прекращаются споры вокруг трактовок Гражданского кодекса Российской Федерации и возможности формирования конкурентного оптового рынка электроэнергии в рамках действующего законодательного поля.

В связи с этим, центральной задачей государства в области нормативно-правового обеспечения должна стать работа по формированию надежной правовой базы реформирования, которая должна включать в себя:

• прояснение трактовок действующих законов, включая Гражданский кодекс Российской Федерации;

• внесение необходимых изменений в действующие законы;

• разработку базового закона, возможно интегрирующего в себя нынешнее разрозненное законодательство. Приоритетными в этой работе являются:

• Закон о государственном регулировании тарифов;

• Новый Закон об электроэнергетике и энергосбережении.

Наряду с этим необходимо принять значительное число подзаконных нормативно-правовых актов исполнительной власти, дополняющих, конкретизирующих и детализирующих действующие, обновленные и вновь разработанные законы, создающих предпосылки для полнокровного их выполнения.

Помимо федерального энергетического законодательства, вслед за ним и на его основе в субъектах Российской Федерации должны быть развернуты подготовка и принятие регионального электроэнергетического законодательства.

7. Региональные особенности реформирования электроэнергетики России

Эффективность реформирования электроэнергетики России, функционирования и развития энергосистем в существенной мере определяется региональными особенностями экономики, социальной сферы, энергетики, климата и т.п.

Европейская зона и Урал имеют более 70% установленной мощности электростанций и электропотребления от общероссийских. Тепловые электростанции в регионе используют в основном природный газ, а также разные виды угля. Среди производителей электроэнергии есть АЭС и пиковые (полупиковые) ГЭС. Генерация относительно равномерно распределена по обслуживаемой территории. Основная электрическая сеть сравнительно хорошо развита и во многих случаях может обеспечивать альтернативные пути передачи электроэнергии.

Спад производства в экономике привел к появлению в ряде районов потенциальных избытков генерации, которые, правда, не всегда готовы к несению нагрузки. В структуре электропотребления доля промышленности составляет от 24% (Северный Кавказ) до 62% (Урал), доля населения - от 11% (Урал) до 31% (Северный Кавказ).

Рассматриваемый регион наиболее готов к проведению реформирования.

Зона Сибири, имеющая немногим боле 20% установленной мощности электростанций и электропотребления, характеризуется тем, что около 50% генерации составляют ГЭС, определяющим топливом для тепловых электростанций является уголь, причем около 65% этих электростанций составляют ТЭЦ. Доля промышленного электропотребления – около 63%, причем примерно на 2/3 это цветная металлургия, доля населения чуть более 13%, при этом процент городского населения в Сибири существенно выше, чем в европейской зоне.

В Сибири крупные электростанции (главным образом ГЭС) строились с привязкой к ним крупных энергоемких потребителей, являющихся градообразующими. В суровых климатических условиях превалирование городского населения приводило к повсеместному сооружению привязанных к городам ТЭЦ. Вследствие размещения электростанций преимущественно в местах потребления электроэнергии, а также большой протяженности территории в широтном направлении при сравнительно низкой плотности населения основная электрическая сеть существенно менее развита по сравнению с европейской зоной и Уралом.

В силу указанной специфики реформирование электроэнергетики в Сибири должно иметь следующие особенности:

• · вследствие повышенной важности энергообеспечения населения в суровых климатических условиях, большей чувствительности этой сферы к реформирующим воздействиям по сравнению с европейской зоной и т.п. дезинтеграция АО-энерго представляется недопустимой на всем протяжении процесса реформирования;
• · вследствие исторически связанного размещения электростанций и энергоемких потребителей, учитывая территориальную удаленность региона от потенциальных потребителей продукции этих производств (европейская часть России, зарубежные страны), должна проводиться специальная политика тарифообразования на электроэнергию для энергоемких потребителей;
• · вследствие немногочисленности КЭС, их удаленности друг от друга, существенного различия по технико-экономическим показателям, используемому топливу и др. проблематично создание генерирующих энергокомпаний на их основе; поэтому они могут участвовать в оптовом рынке как самостоятельные субъекты в рамках общероссийского холдинга;
• · участниками оптового рынка со стороны генерации могут быть самостоятельные КЭС и избыточные АО-энерго; со стороны потребления – дефицитные АО-энерго и (на поздних этапах реформирования) крупные энергоемкие потребители; при этом принципы тарифообразования на оптовом рынке могут отличаться от европейской зоны.

Дальневосточная зона, составляющая около 6% мощности электростанций и электропотребления от общероссийских, имеет всего несколько относительно крупных электростанций и слабую электрическую сеть при большой ее протяженности. Около 3/4 электростанций являются тепловыми и работают на угле, причем из них около 85% ТЭЦ. В структуре электропотребления доля промышленности чуть более 28%, транспорта – около 14%, населения – немногим более 26%, прочих непромышленных потребителей – 27%.

Учитывая, с одной стороны, слабую развитость экономики и электроэнергетики региона, а с другой стороны – его стратегическую важность для страны, в электроэнергетике Дальнего Востока на первой стадии реформирования должно сохраняться достаточно жесткое регулирование. При этом следует создавать условия для постепенного внедрения рыночных механизмов (поддержка эффективных независимых производителей энергии, развитие рыночной инфраструктуры и др.).

8. Этапы реформирования

Поскольку, с одной стороны, концепция реформирования электроэнергетики еще не сформулирована во всех деталях, а с другой - ход процессов реформирования зависит от многих политических и экономических факторов и условий (в том числе региональных), ряд из которых в настоящее время еще не вполне ясен, выделение этапов и установление их продолжительности является в определенной мере условным. Поэтому этапы выделяются укрупненно, а сроки их реализации устанавливаются весьма ориентировочно с минимальной продолжительность в 3-5 лет. На каждом этапе формулируются основные мероприятия, требующие выполнения. Предлагаемые последовательность и содержание мероприятий применимы, прежде всего, для условий Европейской энергозоны и Урала. Для Сибирской энергозоны и, особенно, Дальневосточной, требуется их корректировка с учетом указанных выше региональных особенностей. Кроме того, реформирование электроэнергетики Сибири и Дальнего Востока целесообразно проводить тогда, когда будут получены положительные результаты реформирования отрасли в Европейской части страны и на Урале.

Этап 1 (подготовительный)

Выполняется переоценка стоимости основных производственных фондов электроэнергетики.

Дополнительно оснащаются приборами и системами коммерческого учета и оперативно-информационными диспетчерскими комплексами электро- и теплоснабжающие системы.

Разрабатывается и утверждается Программа реформирования электроэнергетики России, подготовленная на основе Концепции реформирования.

Разрабатываются и утверждаются первоочередные методики и нормативные документы.

Разрабатывается и утверждается федеральный закон о реформировании электроэнергетики.

Создается Комитет по реформированию естественных монополий.

Разрабатываются и утверждаются базовые федеральные законы об электроэнергетике, о Единой электроэнергетической системе России, о государственном регулировании и соморегулировании рынков электрической и тепловой энергии и тарифов на них и др., определяющие новую структуру отрасли, правила ее взаимодействия с региональными и федеральными органами, организацию и функционирование рынков электроэнергии и тепла, регламентирующие вопросы развития и модернизации отрасли.

В результате выполнения подготовительного этапа создаются условия для нормального функционирования и развития отрасли и предпосылки для ее эффективного реформирования.

Этап 2

Проводится структурное реформирование отрасли с выделением сетевой и диспетчерской компаний, формированием генерирующих компаний на базе станций РАО и т.д.

Создаются новые субъекты рынка, включая независимых системных операторов, администраторов торговой системы и др.

Проводится реформирование органов государственного регулирования электроэнергетики, включая, Минэнерго, Федеральную и Региональные энергетические комиссии, и др.

Совершенствуется система регулирования и формирования тарифов на элктроэнергию и тепло.

Совершенствуются механизмы инвестирования и развития отрасли.

В результате выполнения второго этапа в основном формируются новая институциональная среда электроэнергетики, ее отраслевая, функциональная и управленческая структуры.

На третьем этапе производится корректировка принятых решений по реформированию (если ряд из них оказываются неэффективными), совершенствуются введенные механизмы функционирования, развития и регулирования отрасли и т.д.

9. Государственная политика и государственное управление процессами реформирования

Государственная политика в области реформирования должна базироваться на следующих принципах:

Необходимо сохранить и использовать в максимальной степени преимущества, связанные с уникальной Единой энергетической системой страны. ЕЭС России является интегрирующими звеном российской экономики.

Непременным условием реформирования является обеспечение надежности энергоснабжения. В процессе проведения преобразований, на первоначальном этапе необходимо сохранить ответственность за энергоснабжение за РАО "ЕЭС России" и АО-энерго.

Реформирование электроэнергетики должно способствовать восстановлению частично утерянной за последние годы и укреплению целостности ЕЭС за счет формирования единой диспетчерской службы и эффективного централизованного управления развитием и функционированием сетей ЕЭС. Суровые климатических условия нашей страны требуют обеспечить эффективность системы теплоснабжения в регионах.

В результате реформирования необходимо обеспечить инвестиционную привлекательность электроэнергетики и экономики страны в целом.

В процессе перехода к конкурентному оптовому рынку электроэнергии необходимо обеспечить прозрачность ценообразования и предсказуемость цен для потребителей.

В процессе реформирования необходимо обеспечить защиту малообеспеченных слоев населения, которые временно не способны обеспечить платежную дисциплину, необходимую в условиях рынка.

Учитывая значимость уровня цен на электроэнергию для всей экономики страны, опыт либерализации электроэнергетики зарубежных стран и возможные колебания цен в переходный период, следует реформировать систему регулирования в отрасли. Механизмы регулирования должны обеспечить защиту рынка от попыток монопольного давления, но при этом ни в коем случае не подменять собой рынок.

Проведение реформы должно обеспечить целостность проводимых преобразований. Нельзя допустить эклектичного смешивания разных подходов, при котором ничего не приобретается с точки зрения эффективности преобразований, а только нарастают их риски.

Реформирование электроэнергетики должно сопровождаться изменениями и в связанных с ней отраслях - как потребителей, так и поставщиков. В части потребителей - значительно большее внимание должно быть уделено со стороны государства вопросам энергоэффективности и энергосбережения.

По мере становления конкурентного рынка государство должно реализовывать свою политику через реформированную систему регулирования, основным инструментом которой становится не непосредственное регулирование тарифов, а установление правил работы сектора и надзор за точностью соблюдения этих правил. При этом основная задача государства заключается в формировании стабильных правил игры, обеспечении их неукоснительного соблюдения и предотвращении случаев злоупотребления доминирующим положением.

Для управления процессами реформирования представляется целесообразным создание самостоятельного Федерального органа (Комитета) по реформированию естественных монополий, который бы занимался только данной задачей, и не был бы связан внутриотраслевыми интересами.

• Основной целью деятельности Комитета является проведение реформирования субъектов естественных монополий.
• · Основными задачами и функциями Комитета являются:

разработка пакетов нормативно-правовых документов по реформированию естественных монополий и представление их на утверждение соответствующими органами власти;

организация работы по реализации (внедрению) и исполнению принятых нормативно-правовых актов по реформированию;

контроль за ходом проведения этапов реформирования в рамках принятых законов, Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ;

анализ результатов реформирования.

Свои задачи Комитет решает во взаимодействии с Минэкономразвития, Минэнерго, Министерством путей сообщения, Мингосимущество, Федеральной энергетической комиссией, Министерством антимонопольной политики и другими государственными органами.

---

[1] Номера присвоены в порядке обсуждения на конференции Рабочей группы

[2] На расширенных заседаниях Рабочей группы 12-14 февраля