Президент и ЖКХ. Анатомия саботажа. Часть 1

Об авторе: (Виктор Павлович Шингаров – директор ООО "Потенциал", член Консультативного совета Комитета по энергетике ГД ФС РФ, руководитель экспертной группы по проблемам ЖКХ и энергетики Экспертного совета при Правительстве Ульяновской области, член областного Консультационного совета собственников в жилищном и коммунальном секторе Ульяновской области, Почётный работник ЖКХ РФ, Заслуженный энергетик России,

К.Т.Н. , профессор. г. Ульяновск. тел. 8 908 479 41 00. e-mail: VPSH_42@MAIL.RU)

Президент России Владимир Путин, заявивший в ежегодном Послании парламенту о саботаже его инаугурационных указов, продолжил тему на заседании Госсовета в понедельник 23 декабря 2013 г. В частности, он упрекнул регионы, отметив, что не все из них активно включились в работу над выполнением указов. "Где-то виной тому объективные причины. А где-то - налицо явные упущения и промахи", - констатировал глава государства, которого процитировало ИТАР-ТАСС.

После майских указов Президент сделал ряд поручений по вопросам ЖКХ и энергетики, в которых изложил в совершенно конкретной форме задания по решению сложившихся в этих сферах экономики проблем, а по некоторым из них - способы решения. В большинстве поручений их исполнителями назначены "высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации".

В рамках обозначенной в названии этой статьи темы я приведу лишь несколько пунктов из поручений Президента, которые с момента их подписания стали ещё актуальнее в настоящее время.

Раздел 1.
Поручение Президента РФ по проблеме роста задолженностей.

Решению этой проблемы посвящено поручение Президента РФ №Пр-1479 от 31 мая 2013 г. В нём в адрес высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в пункте 3-в) говорится о необходимости: "принять меры, направленные на недопущение роста задолженностей в сфере жилищно-коммунального хозяйства и их ликвидацию".

1. Экономическая и социальная сущность системного наращивания задолженности.

Это поручение вызвано серьёзнейшей проблемой каскадных неплатежей за поставляемые ресурсы и услуги в жилищно-коммунальном комплексе, сложившейся за последние 5-7 лет во многих регионах России. По оценке Министра строительства и ЖКХ РФ Михаила Меня совокупная задолженность жилищного и коммунального сектора ЖКК составила на конец 2015 года 1,2 трлн. рублей, из которых задолженность жилищников составляет порядка четверти этой суммы. Однако надо понимать, что задолженность коммунального сектора на муниципальном уровне перед федеральными (межрегиональными) поставщиками в свою очередь почти наполовину состоит из задолженности опять-таки жилищного сектора. Поэтому разработка мер по прекращению наращивания задолженности в жилищном секторе является первоочередной задачей в решении общей проблемы образования задолженности.

В регионах распределение величины задолженности по ведомственным поставщикам происходит не в пропорции к тарифам и объёмам доходов. В жилищном секторе такое распределение объясняется многими факторами, в том числе состоянием уровня надлежащего обслуживания жилищного фонда, особенностями сложившихся в регионе договорных отношений между собственниками помещений многоквартирных домов (МКД), управляющими организациями (УО), их соисполнителями, особенно с расчётно-информационными центрами (РИЦ), а также с ресурсоснабжающими организациями (РСО).

Анализ бухгалтерской отчётности управляющих организаций Ульяновской области за 2012, 2013 и 2014 годы показывает, что с каждым годом происходит наращивание совокупной задолженности УО перед РСО. По состоянию на первое полугодие 2015 года величина ежемесячной задолженности, исчисленная по раскрытым в сети Интернет показателям бухгалтерской отчётности УО, составляет, в зависимости от различных УО, величину от 3 до 20 рублей задолженности на каждый квадратный метр обслуживаемой УО площади. Причём, меньшая величина задолженности, как правило, вовсе не означает, что это результат налаженной работы, выполняемой в соответствии с законодательством и с соблюдением равных интересов всех участников процесса поставки и потребления ресурсов и услуг. В большинстве случаев это говорит как раз об обратном явлении, то есть о том, что УО совместно с РСО нашли способы понуждения собственников и нанимателей помещений в многоквартирных домах (далее - собственники в МКД) к оплате за ресурсы, платежи за которые не являются экономически обоснованными, а их происхождение является прямым результатом ненадлежащего исполнения обязанностей УО или исполнителей услуг по внутридомовому содержанию общего имущества собственников МКД. Ниже будут более подробно показаны способы, посредством которых УО совместно с РСО обеспечивают себе материальные преимущества за счёт соответствующего принижения законных прав и игнорирования интересов собственников.

К сожалению, статистика «успехов» в снижении задолженности, которая появляется в отчётах электроэнергетиков за последнее время, при внимательном её рассмотрении лишь подтверждает, что разумных и всесторонне приемлемых решений в вопросе снижения задолженности пока так и не найдено, однако совершенствование способов «оболванивания» собственников и нанимателей не прекращается. Все такого рода «находки», как несложно заметить, подчинены одной и той же корпоративной идее: «как сделать так, чтобы, ничего не делая, – получить желаемый финансовый результат». На практике оказывается, что в условиях правовой незащищённости собственников это сделать несложно.

2. Из истории зарождения системного наращивания задолженности.

Понять логику сложившейся системы наращивания задолженности проще, если обратиться к истории её происхождения. Начало этой системе было положено в 2006 году, когла произошло разделение функций сбыта и транспорта электрической энергии, в результате чего расходы на сбытовые функции вместе с персоналом исполнителей были разделены в системе РАО «ЕЭС - России», а также и большинством коммунальных и даже жилищных организаций, которые были рады возможности избавиться от сбытовых функций. В жилищном секторе большая часть персонала энергетиков, занимавшихся внутридомовым сбытом, также перешла в состав вновь образованных гарантирующих поставщиков. Однако, эти организации, перейдя к новой практике непосредственного сбора платежей с собственников в МКД, минуя ЖЭУ, тем не менее, не стали принимать на себя обещанные функции внутридомовых поставщиков по фактически перешедшим на их прямое обслуживание потребителей – собственников. В то же время ЖЭУ обоснованно посчитали, что поскольку приём платежей от собственников перешёл к гарантирующему поставщику, то и затраты по внутридомовому сбыту также должен нести гарантирующий поставщик, поскольку такие затраты являются сущностью процесса поставки (купли-продажи, то есть сбытовой деятельности). К сожалению, процедура передачи функций внутридомового сбыта не была регламентирована, соответственно, проходила в режиме неуправляемой процедуры.

3. Влияние незавершённости внесения поправок в жилищное законодательство, вызванных изменениями законодательства в области электроэнергетики, на провоцирование спорных ситуаций в сфере отношений участников поставки ресурсов и предоставления услуг МКД. .

Существенное влияние на разногласия, сложившиеся во внутридомовом сбыте, оказало жилищное законодательство, которое было не готово к таким изменениям, поэтому на правовом уровне были допущены пробелы в сфере ответственности за внутридомовые функции сбыта. В частности, в законе от 24.12.2004 года №210-ФЗ «О тарифном регулировании расходов коммунальных организаций в области поставки коммунальных услуг населению» в понятиях, установленных в этом законе, потребителем товаров и услуг являлся многоквартирный дом в лице ТСЖ, ЖСК и УО.

С момента разделения функций в электроэнергетике и приёма гарантирующими поставщиками функций сбора платежей от собственников в МКД, во все законодательные акты РФ были внесены соответствующие изменения. Были внесены изменения и в жилищное законодательство, в результате которых потребителями в МКД стали собственники и наниматели помещений. Введённая норма не соответствует положениям ГК РФ, в частности, ст. 539 и 540, согласно которой собственник или пользователь помещения в МКД не может быть надлежащим потребителем по договору энергоснабжения, поскольку этими статьями установлены обязательные для потребителя условия, в соответствии с которыми его энергопринимающие устройства должны иметь наличие непосредственного присоединения с энергопередающими устройствами поставщика. Тем не менее, назначение нового статуса произошло, что и принесло множество проблемных ситуаций. Потребителямит стали собственники и пользователи, а ТСЖ, ЖСК и УО стали покупателями ресурсов, что стало очередным ляпсусом, так как по энергетическому законодательству покупатель и потребитель имеют существенно разные права по отношению к РСО. А кроме того ТСЖ, ЖСК и УО в соответствии с введённым статусом собственника как потребителя сами стали потребителями ресурсов, которые они должны приобретать и сами расходовать в процессе содержания общего имущества собственников. «Нестыковки» появлялись во многих практических ситуациях, и это объясняется тем, что произведя такие принципиальные изменения, должны были быть внесены соответствующие другие изменения, в том числе:

- это и изменённый порядок расчётов потребления, исходя из схемы расчётов, предусматривающей «показания прибора учёта плюс нормативные внутридомовые потери»;

- это и вопросы правомочности заключения договоров купли-продажи между потребителями и РСО, не увязывая эти договоры с договорами по содержанию внутридомового электрохозяйства, для чего было необходимо законодательно произвести разделение услуг по содержанию внутридомовых сетей и по сбыту (купле-продаже) ресурсов;

- это и изменение в системе тарифообразования, во всяком случае, в части установления тарифа на сбытовую наценку гарантирующего поставщика и т.д.

Ничего этого в жилищном законодательстве не было сделано, наоборот, чтобы не вносить массу изменений, весь общепринятый комплекс понятий таких как «товар», «ресурсы», «услуги», «поставка», «передача», «потери» и т.д. был подменён введением понятий «коммунальные ресурсы, «коммунальные услуги», «услуги по содержанию …» и других понятий, производных от главной «заморочки» - от понятия «коммунальная услуга». Этому понятию подтекстно придавалась неразрывность двух функций:

- функции услуги по содержанию общего имущества (в том числе содержанию инженерной системы в постоянной готовности к передаче по ней ресурса), и

- функции по внутридомовой поставке (купле-продаже) ресурса, приобретённого Исполнителем (или УО) на границе раздела.

Эти две функции не могут быть соединены искусственно, так как содержание является регулируемой функцией, а поставка (купля-продажа) – рыночной (закон «Об антимонопольной деятельности». Причём, поставка в соответствии с общим и с профильным законодательством является неотъемлемой частью ресурсоснабжения и подлежат отдельному бухгалтерскому учёту и обязательной оплате потребителями. Поэтому введённый собственнику МКД статус потребителя, а также введённое понятие «коммунальные услуги» вместе с множеством производных от этих понятий ыфзвали массу негативных последствий, которые превращают Правила оказания коммунальных услуг (ПП РФ №354) в своего рода пространный катехизис - свод разъяснений бесконечного количества частных случаев.

4. Анализ «новаторского» развития противоправных приёмов, применяемых некоторыми РСО и УО Ульяновской области для решения проблемы прекращения наращивания задолженностей. (В контексте поручения Президента РФ №Пр-1479). (Или «О причинах и последствиях нарушений, происходящих в схеме документооборота при организации учёта и расчётов за потребляемые ресурсы в МКД.»)

На практике упущения в законодательстве во многих регионах привели к тому, что потребители – собственники сами снимают показания приборов учёта, сами обеспечивают доставку показаний в РИЦ, те производят арифметику расчётов, при этом примитивно, без проведения анализа полученных результатов выводят небаланс между объёмом поставленного ресурса и суммой потреблённых домом объёмов, куда «в общую кучу» складываются объёмы, исчисленные по двухставочному тарифу и объёмы, исчисленные по нормативам потребления (а со следующего года туда же будут складываться объёмы, рассчитываемые по тарифам, зависящим от установленных нормативов потребления и сверхнормативного потребления). Полученная разница с учётом объёмов нормы потребления ресурса в местах общего пользования (на общедомовые нужды) раскидывается по всем собственникам и пользователям пропорционально площадям их помещений.

Получилась схема, оторванная от непосредственной работы контролёра с потребителями, сведённая к формальному арифметическому расчёту, что приводит к тому, что в Ульяновской области РСО в лице ОАО «Ульяновскэнерго» за год набирают неоплаченных объёмов на 200-250 млн. рублей, газовики и тепловики – примерно по 350 млн и предприятия водоканала – ещё в пределах 120 млн. рублей. Итоговых данных по самим УО в области не имеется, но наблюдается, что через каждые 2-3 года такие УО инициативно банкротятся, но на их место приходят ничуть не лучшие.

в поисках новой, более «эффективной» схемы, в 2015 году некоторые РСО (начало положил гарантирующий поставщик ОАО «Ульяновскэнерго» в сговоре с некоторыми управляющими организациями перешли на более изощрённые приёмы «оболванивания» собственников по взиманию с них платежей за небаланс поставки и потребления. На этом этапе гарантирующий энергопоставщик произвёл подмену положений, установленных постановлением Правительства от 14.02.2012 г. №124 «О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами …», которыми разрешается приостанавливать действие договора энергоснабжения с УО при неоднократном невыполнении ей условий по оплате за поставленную энергию. Поставщик при этом воспользовался опять-таки невнятно прописанным в жилищных нормативных актах механизмом перехода ответственности и обязательств перед собственниками за исполнение внутридомовых функций в процессе оказания коммунальных услуг. Произведя подмену целого ряда нормативных положений и не приняв на себя никаких обязанностей, ОАО «Ульяновскэнерго» в публичных обоснованиях своей откровенной афёры выдаёт себя за непосредственного исполнителя коммунальной услуги по электроснабжению. Тем самым он формально обеспечивает себе возможность в полном объёме компенсировать за счёт собственников разницу между поставленной и потреблённой электроэнергией, то есть без ограничения предельного объёма не выше норматива потребления ресурса в МОП, который предусмотрен для УО пунктом 44 Правил предоставления коммунальных услуг … №354.

Таким образом, был найден «новаторский» подход к решению поручения Президента РФ, причём, без каких-либо дополнительных усилий со стороны РСО или УО, поэтому все они остались довольными (кроме собственников, конечно). Видимо, такое решение устраивает и власть, так как Государственным надзорным органам пока не удаётся оспорить такую схему, в которой содержится более десятка легко доказуемых грубейших нарушений федеральных нормативно-правовых актов.

Поставщики остальных ресурсов наблюдают за исходом судебных тяжб, готовые принять на вооружение свежую «идею» от энергетиков – они в последние 10 лет постоянно что-нибудь экспериментируют с населением и с тарифами, не забывая с каждым разом снизить удельный объём своих трудозатрат, однако, ухитряясь при этом ещё и добиться в процессе тарифного регулирования увеличения тарифной выручки.

Однако мало верится, что в качестве решения проблемы прекращения наращивания задолженности, поставленной Президентом РФ перед высшими должностными лицами субъектов Федерации, мог предполагаться изложенный вариант, который основан на применении к населению ещё более решительной и изощрённой формы воздействия, которая между тем в итоге приведёт к ещё большему развалу платёжной дисциплины, как и уровня доверия населения к способности местной власти защитить их от незаконных действий монополий.

5. О примерах решения проблемы задолженности посредством применением 12 видов работ, составляющих обязательный минимум внутридомового сбыта ресурсов, поставляемых МКД.

Совсем другие результаты обнаруживаются в некоторых ТСЖ и ЖСК, в которых расчёты с собственниками и с РСО производятся «по-старинке» самими товариществами (кооперативами), то есть без участия РИЦ в сборе и обработке информации. Более близкое знакомство с организацией внутридомовых работ в таких домах показывает, что там содержатся специалисты, владеющие приёмами сбытовой деятельности, т.е. контролем за потреблением, за своевременной и корректной информацией о потреблении ресурсов и за соответствующими платежами, за ведением базы данных о потреблении, за составлением баланса между поставленным МКД объёмом ресурса и потреблённым совокупным объёмом каждого ресурса, умеющие выполнить анализ причин отклонения факта от плана в разрезе каждой квартиры и в целом по МКД, умеющие предотвратить так называемое «безучётное потребление» (хищение) ресурсов, а также, при необходимости, поставить контрольный прибор учёта «ненадлежащему» плательщику.

Таких фрагментов практического комплекса внутридомовой сбытовой деятельности, исходя из моей практики, насчитывается не менее 12. При их полном выполнении Исполнителем услуг по содержанию общего имущества собственников МКД гарантированно небаланс поставки и потребления сводится к предельному физически объяснимому минимуму.

В 1998 – 2002 годах мне как директору МУП «Ульяновская городская электросеть» в целях прекращения наращивания неплатежей за электроэнергию городским жилищным комплексом пришлось своим персоналом службы энергосбыта войти «внутрь» всех многоквартирных домов г. Ульяновска и применять разработанные специально для внутридомового сбыта эти 12 видов работ. В течение 2-х лет горэлектросеть покрыла все свои издержки, связанные с этой не совсем уставной деятельностью. Зато горэлектросеть вышла из предбанкротного состояния, прекратив сложившуюся системы неплатежей жилищных организаций, которые не превышали 45% от плана доходов по этому сектору, и уже на второй год этой акции перешла на сборы в размере 90-95%. Надо отметить, что в период той экономической депрессии 98-х годов положение с платежами за ЖКУ по бюджетной сфере всех уровней бюджетов, по коммунальным предприятиям, по населению было в значительно худшем положении, чем теперешнее, поэтому невозможность настройки платёжной дисциплины и прекращения наращивания задолженности в этом историческом периоде мне видится непомерно преувеличенной.

Примеров МКД, управляемых «по старинке» без системы РИЦ, к сожалению, чрезвычайно мало. Подавляющее большинство МКД управляется посредством УО, которые сумели самоустраниться от выполнения этих вышеупомянутых 12 видов работ по внутридомовому сбыту, и выполняют из них не более одной трети. Вторую треть УО передали на откуп РИЦ и самим собственникам. Оставшаяся треть, наиболее технически сложная и, соответственно, затратная, вообще никем не выполняется. Её выпадающие результаты фактически оплачиваются собственниками в форме вымышленных потреблений ресурсов, якобы израсходованных в МОП.

Казалось бы, такое состояние должно заставить хозяйствующие организации, как и органы власти, не дожидаясь поручения Президента РФ, начать поиски путей решения проблемы наращивания задолженности, но ничего такого в регионах не происходит. Поневоле приходит убеждённость в обоснованности предположения Президента РФ о том, что по ряду регионов неисполнение его поручений действительно трудно объяснить чем-то другим, если не саботажем.

Между тем анализ причин невыполнения поручений показывает, что почти все пункты его поручений в той или иной мере вынуждают «потеснить» интересы теперешних исполнителей коммунальных услуг, как управляющих компаний, так и ресурсоснабжающих организаций. Поэтому наивно полагать, что преобразования могут происходить «бескровно» - ведь речь идёт о сотнях миллионов «мутной» задолженности, в которой успешно скрываются интересы лиц, владеющих управлением этой сферы.

6. Есть показательные примеры решения проблемы задолженности на основе экономической целесообразности, но поставщики и исполнители упорно противодействуют их применению. Задачей власти в такой ситуации должен стать принцип, высказанный М. Горьким: «Если противник не сдаётся, - его уничтожают».

Текущее состояние дел даёт понять, что никаких осмысленных мер по решению проблемы задолженности принято не было, несмотря на то, что публичное «оплакивание» миллиардов рублей задолженности монопольными поставщиками становится всё громче. В то же время эта проблема может быть решена самими же поставщиками ресурсов и услуг, теряющими эти так называемые «выпадающие доходы». Именно об этом говорит приведённый выше пример практического решения проблемы неплатежей, который был применён МУП «Ульяновская городская электросеть» в конце 90-х – начале 2000-х годов. Проект «вхождения» в МКД того периода отличается от теперешнего способа, придуманного энергопоставщиками как, якобы, вариант непосредственной поставки ресурса потребителям - собственникам МКД. Отличие между тем разительное - теперешний гарантирующий поставщик (ГП) всего лишь принимает платежи за электроэнергию, но не никаких работ по внутридомовому сбыту, в отличие от МУП «УльГЭС», не выполняет. В оправдании он поясняет для «непросвящённой публики», что законодательство ему не позволяет обслуживать «внутрянку» - полностью надуманное обоснование, так как речь не идёт об инженерных системах, а о выполнении ими уставных обязанностей перед потребителями, затраты на которые входят в состав сбытовой наценки ГП, которая оплачивается обслуживаемым им потребителем. И эти положения Методических указаний по расчёту тарифа гарантирующего поставщика известны региональному органу регулирования цен и тарифов. Только в этой ситуации он предпочитает отмалчиваться, чтоб не прогневить могущественную регулируемую организацию. (На том стоим!)

Не выполняют эти работы и Исполнители услуг по содержанию (УО), которые используют правовую незавершённость в законодательстве, не усмотревшем необходимость внесения этого важнейшего блока вопросов ынутридомового сбыта. Во всяком случае, Правилами оказания коммунальных услуг …», утверждёнными ПП РФ №354, также и «Правилами содержания общего имущества …», утверждёнными ПП РФ №290, а также и «Минимальным перечнем работ, обязательных к выполнению …», утверждённым ПП РФ №491, ни в обязанностях УО по управлению, ни обязанностях Исполнителя по содержанию общего имущества не предусмотрено выполнение тех 12 видов работ, невыполнение которых приводит к хаосу в платёжной дисциплине с последствиями нарастающей задолженности.

Это «пыряние» между РСО и УО всё дороже с каждым годом обходится собственникам – квалифицированным плательщикам, так как при таком платёжном «бардаке» только самый ленивый не попытается «проехать на дармовщинку».

Между тем опыт МУП «УльГЭС» показывает, что стоимость затрат на проведение внутридомовых функций сбыта составляет не более одной четверти от потери тарифных доходов, вызванных низкой собираемостью платежей. При этом окупаемость этих расходов в целом по всем МКД г. Ульяновска составляла не более двух лет «плотной» работы внутри МКД.

Поэтому топ-менеджменту монопольных поставщиков, да и власти тоже, нужно выбрать из вариантов «не хочу» и «не могу» какой-то один, потому что других причин просто не существует. Ну, и потом, ведь никому, наверное, не хотелось бы попасть в состав лиц, к которым в отношении неисполнения поручений, Президент РФ может расценить их поведение не как неумение, а как саботаж.

Продолжение следует ........