Энергоэффективность зданий. Планы по совершенствованию государственного регулирования.

Обеспечение рационального использования энергетических ресурсов в зданиях является одним из приоритетных направлений в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности во многих странах мира. За рубежом данной проблеме уделяется значительное внимание, и ее решение на национальном уровне связано с формированием комплекса мер государственного регулирования в данной области. Так, в государствах-членах Европейского союза реализуется уже второе поколение законов об энергетической эффективности зданий, принятых в рамках имплементации соответствующих Директив 2002 и 2010 гг.

В России с принятием Федерального закона от 23 ноября 2009 г. No261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был определен ряд мер по повышению энергетической эффективности объектов жилищного фонда, а также иных зданий, строений, сооружений. Однако по тем или иным причинам большинство из них не получило практической реализации.

Основным пробелом в законодательстве об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, негативно отражающимся на его применении в целом, является отсутствие утвержденных требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений. Их утверждению препятствуют разногласия федеральных органов исполнительной власти относительно содержания указанных требований. Вместе с тем, без указанных требований блок законодательства в области повышения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений остается не завершенным, а применение соответствующих требований в отношении зданий по существу невозможно. Отсутствие указанных требований также препятствует реализации отдельных мер государственного регулирования в области повышения энергетической эффективности в жилищном фонде, в том числе связанных с определением и указанием классов энергетической эффективности многоквартирных домов, и требований к составу разделов проектной документации.

В то же время отсутствие требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений является не единственной проблемой государственного регулирования в данной сфере. Законодательство Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, формирование которого осуществлялось с оглядкой на опыт Европейского союза, в настоящее время требует пересмотра ряда принципиальных решений и мер государственного регулирования с учетом российских реалий и различий в подходах к правовому и техническому регулированию повышения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений в России и европейских государствах.

За последний год наблюдается активизация и консолидация профессионального сообщества и формирование ряда предложений по совершенствованию государственного регулирования в области повышения энергетической эффективности зданий. Особую роль в этом процессе играют НОЭ, НОСТРОЙ, НОПРИЗ, РАЭСКО, Росизол, НИИМосстрой и ряд других организаций. Данная работа способствововала ла подготовке поручения Правительства Российской Федерации Минстрою России о разработке плана

мероприятий («дорожной карты») повышения энергетической эффективности зданий, направленного на снятие технических, регуляторных, информационных и иных барьеров повышения энергетической эффективности при проектировании, строительстве, эксплуатации и проведении капитального ремонта зданий, строений и сооружений.

На сегодняшний день при участии ведущих экспертов отрасли разработан проект указанной «дорожной карты», который уже проходит межведомственное согласование. Основными исполнителями мероприятий «дорожной карты» и соответственно федеральными органами исполнительной власти, участвующими в ее согласовании, являются Минстрой России, Минэнерго России, Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минфин России, Минюст России, Ростехнадзор, ФАС России, Росаккредитация, Росстат.

Проект «дорожной карты» предусматривает набор целей и целевых показателей их достижения. Система целей сформирована таким образом, чтобы в составе поручений «дорожной карты» были затронуты все аспекты и проблемные вопросы повышения энергетической эффективности зданий на различных этапах их жизненного цикла. Целями «дорожной карты» являются:

• обеспечение рационального использования энергетических ресурсов при эксплуатации объектов капитального строительства за счет установления требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
• снижение платежной нагрузки на население за коммунальные услуги за счет повышения энергетической эффективности в жилищном фонде, в том числе путем проведения капитальных ремонтов многоквартирных домов и развития энергосервиса в жилищном фонде;
• увеличение объема проектирования и строительства зданий, строений, сооружений высокой энергетической эффективности;
• обеспечение энергетической эффективности при закупках строительства, реконструкции, капитального ремонта зданий, строений, сооружений;
• привлечение частных инвестиций на повышение энергетической эффективности зданий, строений, сооружений, в том числе на условиях энергосервисных договоров (контрактов);
• создание системы стимулирования к повышению энергетической эффективности зданий, строений, сооружений на основе применения налоговых, бюджетных и иных мер государственной поддержки;
• совершенствование системы контроля за соблюдением требований и показателей энергетической эффективности зданий;
• развитие технического регулирования и стандартизации в области энергетической эффективности зданий, включая развитие инфраструктуры подтверждения соответствия зданий установленным требованиям;
• развитие методологии, информационного обеспечения, пропаганды и обучения в области повышения энергетической эффективности зданий.

В качестве основных контрольных показателей успешной реализации «дорожной карты» предложены уменьшение удельного годового расхода тепловой энергии и электрической энергии на общедомовые нужды в многоквартирных домах и аналогичный показатель для административных и общественных зданий. Данные показатели предполагается к 2025 г. уменьшить на 25% по отношению к 2015 г. При этом долю многоквартирных домов наивысшего класса энергетической эффективности, введенных в эксплуатацию, и соответствующий показатель для административных и общественных зданий предлагается довести до 30% к 2025 г.

В текущей редакции «дорожной карты» мероприятия сгруппированы в разделы, которые охватывают соответствующие поручения федеральным органам исполнительной власти, направленные на достижение одной или нескольких вышеуказанных целей, включая:

1. Совершенствование основ государственного регулирования в области повышения энергетической эффективности зданий.

Совершенствование основ государственного регулирования в данной области будет осуществляться в два этапа.

На первом этапе предполагается подготовка трех докладов в Правительство Российской Федерации, один из которых будет посвящен предложениям по совершенствованию государственного регулирования в области обеспечения энергетической эффективности многоквартирных домов, административных и общественных зданий при строительстве (реконструкции), а два других, соответственно, при эксплуатации многоквартирных домов и эксплуатации административных и общественных зданий.

Соответствующие доклады будут основаны на анализе применения законодательства в области энергосбережения и повышения энергоэффективности в части обеспечения энергетической эффективности при строительстве (реконструкции) и эксплуатации многоквартирных домов, административных и общественных зданий. Подготовка соответствующих предложений планируется в IV кв. 2016 г.

Предполагается, что по результатам рассмотрения данных докладов будут подготовлены поручения Правительства Российской Федерации о разработке конкретных нормативных правовых актов, которые будут затрагивать основы государственного регулирования в данной области.

В целях подготовки соответствующих докладов и в целом реализации Плана мероприятий предлагается в июне 2016 г. сформировать и обеспечить деятельность Межведомственной рабочей группы при Минстрое России по анализу и мониторингу реализации государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности зданий, строений.

В рамках подготовки данных докладов планируется разработка предложений по внесению изменений в :

- Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. No261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,

- Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. No384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»,

- Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. No184-ФЗ «О техническом регулировании», в том числе в части разграничения предметов ведения законодательства о техническом регулировании и законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в области обеспечения энергетической эффективности зданий.

Также предполагается разработка предложений по внесению изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 2009г. No261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 21 июля 2014 г. No209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства», в том числе в части исключения избыточных, неприменяемых положений Закона No261-ФЗ в части возложения на лиц, осуществляющих контроль за cодержанием общедомового имущества, полномочий, для исполнения которых у них отсутствует финансовое обеспечение, исключения рекомендательных положений, создания информационной базы для определения и подтверждения класса энергетической эффективности многоквартирных домов в процессе их эксплуатации.

В данном случае речь идет о возможном изменении принципиальных подходов к государственному регулированию повышения энергетической эффективности объектов жилищного фонда, административных и общественных зданий, включая следующие вопросы:

• предоставления субъектам Российской Федерации полномочий по утверждению территориальных требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
• энергетической паспортизации зданий, строений, сооружений при проектировании и в последующем актуализации паспорта в процессе ввода в эксплуатацию и эксплуатации зданий, строений, сооружений с использованием инструментального контроля, внесение дополнений в электронный паспорт многоквартирного жилого дома в части показателей энергопотребления и указания класса энергетической эффективности;
• создания системы мер стимулирования использования вторичных энергетических ресурсов и возобновляемых источников энергии в зданиях, проектирования и строительства «пассивных» зданий;
• установления поэтапного запрета на применение отдельных технологий и технических решений низкой энергетической эффективности при проектировании и строительстве зданий, строений, сооружений с переходом на применение технологий и технических решений высокой энергетической эффективности;
• установления прямых требований к утеплению ограждающих конструкций и систем регулирования потребления энергетических ресурсов при строительстве и реконструкции многоквартирных домов;
• ограничения ввода в эксплуатацию многоквартирных домов низких классов энергетической эффективности;
• создания дополнительных возможностей для реализации энергосервисных договоров одновременно с проведением капитальных ремонтов;
• создания правовых основ для определения и подтверждения класса энергетической эффективности многоквартирных домов в процессе их эксплуатации, информационного сопровождения осуществления мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, а также анализа и мониторинга энергетической эффективности многоквартирных домов и объектов коммунальной инфраструктуры с использованием государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства;
• установления обязанностей по включению в смету при проведении капитального ремонта работ по повышению энергетической эффективности многоквартирного дома, определенных по результатам обследования многоквартирного дома, из перечня, утверждаемого уполномоченным федеральным органном исполнительной власти.

2. Установление требований и показателей энергетической эффективности

зданий.

Мероприятия данного раздела предусматривают разработку в августе 2016 г. изменений в Правила установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 г. No18, в части учета результатов инструментального контроля и энергетической эффективности элементов конструкции зданий, оборудования и технологий, выполнения мероприятий по энергосбережению и повышения энергеnической эффективности при определении энергетической эффективности многоквартирных домов.

Также предполагается подготовка в сентябре 2016 г. доклада в Правительство Российской Федерации с предложениями по требованиям энергетической эффективности многоквартирных домов, административных и общественных зданий, прежде всего в части нормируемых показателей суммарных удельных годовых расходов тепловой энергии, показателей удельного годового расхода электрической энергии на общедомовые нужды, перечня влияющих на энергетическую эффективность зданий, строений, сооружений архитектурных, функционально-технологических, конструктивных и инженерно-технических решений и требования к ним и состава требований к технологиям и материалам, позволяющим исключить нерациональный расход энергетических ресурсов как в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, так и в процессе эксплуатации.

3. Повышение энергетической эффективности многоквартирных домов.

В рамках мероприятий данного раздела планируется в августе 2016 г. разработать изменения в требования к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 г. No18. Так, предполагается установление требований об определении класса энергетической эффективности с учетом анализа отдельных элементов и конструкций многоквартирных домов, устройств и технологий,

включая инженерные системы, и их эксплуатационных свойств на соответствие перечню таких объектов, приведенных в приложении к правилам, а также с использованием инструментально-расчетного способа определения показателей удельных годовых расходов энергетических ресурсов, основные принципы которого должны быть изложены в требованиях.

В 3 квартале 2016 г. предусмотрена разработка состава работ по повышению энергетической эффективности многоквартирных домов при проведении капитального ремонта. Также планируется к апрелю 2017 г. подготовить новую редакцию правил определения классов энергетической эффективности многоквартирных домов и требований к указателю класса энергетической эффективности многоквартирного дома, размещаемого на фасаде многоквартирного дома в части учета анализа отдельных элементов и конструкций многоквартирных домов, устройств и технологий, включая инженерные системы, и их эксплуатационных свойств, а также с использованием инструментально способа определения удельных показателей.

Одним из мероприятий данного раздела Плана мероприятий также является актуализация перечня рекомендуемых мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении объектов инфраструктуры и другого имущества общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в части приведения перечня мероприятий в соответствие с наилучшими доступными технологиями в области жилищно-коммунального хозяйства.

Реализация данного мероприятия планируется в сентябре 2016 г. Планом мероприятий предусмотрено поручение о внесении в октябре 2016 г. изменений в Примерную форму перечня мероприятий для многоквартирного дома (группы многоквартирных домов) как в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, так и в отношении помещений в многоквартирном доме, проведение которых в большей степени способствует энергосбережению и повышению эффективности использования энергетических ресурсов в части совершенствования формы и учета финансирования части соответствующих мероприятий с использованием механизма энергосервисных договоров. В рамках совершенствования данной формы планируется изменение ее структуры таким образом, чтобы в нее включались разделы, описывающие содержание мероприятий, состав расходов на их осуществление и ожидаемые эффекты от их реализации, а также учитывалась возможность финансирования части соответствующих мероприятий с использованием механизма энергосервисных договоров.

4. Внедрение энергоэффективных технологий и технических решений в строительстве многоквартирных домов, административных и общественных зданий.

В рамках мероприятий данного раздела до конца 2016 г. планируется разработка предложений по внесению изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. No87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» в части совершенствования требований к разделу 10 (1) «Мероприятия по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений и сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов» проектной документации.

В июне 2017 г. предполагается разработка докладов в Правительство Российской Федерации с предложениями по разработке методических рекомендаций по расчету стоимости выполнения капитального ремонта, строительно-монтажных работ, направленных на обеспечение энергоэффективности и энергосбережение, методических рекомендаций по расчету эффектов от реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности и альбомов и справочников типовых проектных решений высокой энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений.

В августе 2016 г. планируется подготовка доклада в Правительство Российской федерации с предложениями по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в целях обеспечения использования горизонтальной системы разводки отопления и запрета проектирования систем, не позволяющий использовать индивидуальные коммерческие приборы учета потребляемой тепловой энергии. В настоящее время многие застройщики продолжают использовать вертикальную систему разводки отопления, что делает невозможным поквартирный учет объемов потребления тепловой энергии. Необходим анализ барьеров и формирование предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в целях обеспечения использования горизонтальной системы разводки отопления с учетом, безусловно, экономической целесообразности данного решения.

5. Установление требований энергетической эффективности при закупках

проектно-изыскательских работ, строительства, реконструкции, капитального ремонта зданий, строений, сооружений.

В настоящее время система закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд не стимулирует государственных и муниципальных заказчиков к закупке (строительству, реконструкции, капитальному ремонту) объектов капитального строительства с обеспечением их высокой энергетической эффективности.

В этой связи предполагается, что в 4 кв. 2016 г. будут разработаны изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. No1221 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которыми, с одной стороны, будут закреплены полномочия Минэкономразвития России по утверждению соответствующих требований, а с другой – непосредственно актом Правительства Российской Федерации утверждены первоочередные требования.

В соответствии с указанными изменениями в постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. No1221, в апреле 2017 г. планируется принятие приказа Минэкономразвития России об установлении требований энергетической эффективности при закупках проектно-изыскательских работ, строительства, реконструкции и капитального ремонта зданий, строений, сооружений, закупках инженерного оборудования зданий для государственных и муниципальных нужд.

Также предполагается внесение в феврале 2017 г. изменений в приказ Минэкономразвития России от 4 июня 2010 г. No229 «О требованиях энергетической эффективности товаров, используемых для создания элементов конструкций зданий, строений, сооружений, в том числе инженерных систем ресурсоснабжения, влияющих на энергетическую эффективность зданий, строений, сооружений», направленных на совершенствование перечня элементов конструкций зданий, строений, сооружений и их энергетических характеристик.

Планом мероприятий предусмотрено внесение до конца 2016 г. изменений в Методику оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденную приказом Минэкономразвития России от 24 февраля 2009 г. No58, в части учета показателей энергетической эффективности объектов капитального строительства.

В число мероприятий данного раздела также включена подготовка доклада в Правительство Российской Федерации с предложениями о распространении требований энергетической эффективности при закупках проектно-изыскательских работ, строительства, реконструкции, капитального ремонта зданий, строений, сооружений государственными корпорациями и компаниями, хозяйственными обществами с участием государства и муниципального образования, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности. Выполнение данного мероприятия предполагается в конце 2 кв. 2017г. с учетом практики реализации требований энергетической эффективности при закупках проектно-изыскательских работ, строительства, реконструкции и капитального ремонта, закупках инженерного оборудования зданий для государственных и муниципальных нужд.

6. Совершенствование системы стимулирования повышения энергетической эффективности зданий.

В рамках данного раздела предполагается подготовка в декабре 2016 г. доклада в Правительство Российской Федерации с предложениями по софинансированию в рамках государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых программ в форме субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации строительства многоквартирных домов высокой энергетической эффективности.

7. Совершенствование системы контроля соблюдения требований и показателей энергетической эффективности зданий.

В рамках мероприятий данного раздела в III кв. 2017 г. планируется разработка изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части уточнения составов административных правонарушений и административных наказаний за нарушение требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений и требований в области обеспечения энергетической эффективности в жилищном фонде.

В эти же сроки планируется подготовка предложений о внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. No54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» в части установления порядка определения соответствия выполняемых строительных работ требованиям энергетической эффективности при осуществлении государственного строительного надзора.

8. Развитие технического регулирования и стандартизации в области энергетической эффективности зданий.

В одной из начальных редакций «дорожной карты» мероприятия данного раздела предусматривали разработку конкретных сводов правил и национальных стандартов в области обеспечения энергетической эффективности зданий.

В настоящее время мероприятия данного раздела лишены конкретики и предусматривают проведение анализа нормативно-технической базы, подготовку предложений по совершенствованию технических требований в сфере строительства и эксплуатации в части повышения энергетической эффективности многоквартирных домов, административных и общественных зданий. Выполнение данной работы планируется во 2 кв. 2017г. В ходе исполнения данного мероприятия будут подготовлены предложения о разработке сводов правил и национальных стандартов, а также внесения изменений в существующие нормативные документы в области повышения энергетической эффективности зданий.

Среди мероприятий раздела также предусмотрена разработка предложений по подготовке нормативных документов, позволяющих обеспечить инструментальный контроль строящегося объекта на соответствие его требованиям энергетической эффективности при осуществлении государственного строительного надзора и разработка перечня аккредитованных испытательных лабораторий, выполняющих работы по определению фактических технических характеристик продукции, в том числе строительных материалов, изделий и оборудования, применяемых в целях повышения энергетической эффективности. Сроками исполнения данных поручений являются соответственно декабрь 2016 г. и март 2017 г.

9. Развитие методологии, информационного обеспечения, пропаганды и обучения в области повышения энергетической эффективности зданий.

В данном разделе предусмотрена разработка в III кв. 2017 г. изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2014 г. No961 в части включения в него справочников наиболее эффективных технологий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности многоквартирных домов, административных и общественных зданий.

Также предполагается до конца 2017 г. разработка (совершенствование) форм федерального статистического наблюдения путем разработки системы показателей в области энергетической эффективности многоквартирных домов, административных и общественных зданий. Реализация данного мероприятий позволит создать статистический инструментарий для объективной оценки на основе официальной статистической информации достижения показателей энергетической эффективности зданий, строений, сооружений и соответственно эффективности проведения государственной политики в данной области.

В рамках данного раздела Плана мероприятий также планируется разработка в апреле 2017г. справочника наиболее эффективных технологий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности многоквартирных домов и справочника наиболее эффективных технологий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности зданий и сооружений. Планируется, что данные справочники будут размещены соответственно в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства и государственной информационной системе в области энергосбережения и повышении энергетической эффективности.

В ходе межведомственного согласования проект «дорожной карты» может подвергнуться значительным изменениям. По результатам согласования федеральными органами исполнительной власти и обсуждения экспертным сообществом проект «дорожной карты» должен быть внесен в Правительство Российской Федерации