В.В. Кудрявый. Открытое письмо Премьер Министру России.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич!
На отчете правительства в Государственной думе 19 апреля т.г. вы достаточно жестко высказались о недопустимости ведомственного лоббизма: «Существует только консолидированная позиция правительства. Ведомственный лоббизм недопустим. Он подлежит истреблению… Если поймаете кого-нибудь с этим: замминистра или еще кого-то, или даже министра, дайте мне информацию».

Конечно, Вы критикуете не форму лоббизма, а его неприемлемые последствия. Считаю необходимым сообщить случаи, которые несут в себе риск для социальной стабильности общества и конкурентоспособности экономики.

1. Минэнерго России, игнорируя возражения российских экспертов, пролоббировало принятие Государственной думой в первом чтении изменение закона «О теплоснабжении». Предусмотрен переход к новой методике тарифообразования для ускоренной окупаемости инвестиций в строительство и эксплуатацию виртуальной «альтернативной котельной» как эталона предельного тарифа. По расчетам лоббистов, повышение тарифов на тепловую энергию на сумму 2,5 трлн рублей до 2025 года для населения, коммерческого и бюджетного секторов экономики позволяет провести модернизацию систем теплоснабжения.
Реформа рынка тепла разработана в 2012–2016 годах структурой американской компании CARANA Corporation по договорам с ПАО «Т Плюс» (группа «Ренова»). Презентации данной методики в течение нескольких лет проводились заместителем министра В.М. Кравченко и неизменно сопровождались жесткой критикой регионов, потребителей и специалистов по следующим аспектам.

l Новый закон предлагает решение проблем теплоснабжения за счет упреждающего роста тарифов на тепло для потребителей, при этом не содержит ни одной конкретной меры по снижению затрат самих энергокомпаний. Это касается высокой стоимости содержания управленческого персонала; отсутствия детального нормирования работ по эксплуатации, ремонту, реконструкции, капитальному строительству; замены сверхприбыльной модели рынка продаж электроэнергии; отсутствия ограничения рентабельности товаров, работ и услуг, используемых в естественных монополиях и ЖКХ.

l Тарифная политика – это всегда учет экономических, политических и социальных факторов. Однако лоббисты проигнорировали трудности в экономике, снижение доходов граждан, предвыборный год, политику «Единой России» в решении государственных проблем не за счет доходов граждан. Сегодня в России численность населения с доходами ниже прожиточного минимума составляет 19 млн человек, в том числе 60% семей, имеющих двоих и более детей. Лоббисты нового закона не учитывают, что в структуре коммунальных платежей более половины составляет оплата тепловой энергии. При этом расход тепла на отопление не имеет поквартирного учета, а определяется расчетным путем. Когда аналогичные меры пытались внедрить на территории восточных земель Германии, последовали массовые иски граждан о неправомочности таких решений. За счет бюджета ФРГ (7 млрд евро) в течение 9 лет проводилась модернизация внутридомовых систем отопления для установки одного теплосчетчика в каждой квартире.

l Новый закон консервирует использование ущербного для экономики страны «физического» метода распределения затрат на топливо между теплом и электроэнергией ТЭЦ, когда эффект теплофикации относится на электроэнергию. Этот метод был введен в СССР совместно с запретом на выделение топлива для котельных в зоне функционирования ТЭЦ. Сегодня, когда запрет на топливо отсутствует, стимулируется неэффективная теплофикация от ТЭЦ, а «котельнизация» страны с ежегодным перерасходом 37,0 млн т.у.т. (более 100,0 млрд рублей).

l Обоснование Минэнерго России срочности повышения тарифов необходимостью исправить положение с высокой аварийностью (по первоначальным данным, рост 45% за последние 5 лет) нельзя считать корректным:
– МЧС регистрирует с 2010 года в системах теплоснабжения всего несколько чрезвычайных ситуаций в год. По сравнению с 90-ми годами – меньше в десятки раз;
– Минстрой России отмечает, что за прошедший отопительный сезон количество аварий в теплоснабжении уменьшилось на 30–40%.
По данным последнего мониторинга самого Минэнерго РФ, сообщенного на заседании правительства РФ 11 мая 2017 года, аварийность на электростанциях и сетях за период 2013–2016 годов снизилась почти на 30%.

l Высокие среднегодовые потери тепла – 30% – также не могут считаться основанием для повышения тарифов. При таком уровне потерь создаются идеальные условия для методов проектного финансирования. Данное направление развивает сегодня Минстрой России на объектах ЖКХ, где по итогам прошлого года заключено 1638 концессионных соглашений на сумму 211 млрд рублей. Реализован вариант взаимоотношений банков, заказчиков и исполнителей, обеспечивающий целевое использование средств и эффективность реализованных проектов.

l Имеются вопросы к компетентности зарубежных разработчиков и российских лоббистов реформ. Они не предложили эффективных нетарифных методов решения проблем, включая успешно реализованные меры в скандинавских странах и Германии, позволившие кратно снизить потери тепла, удвоить ресурс работы систем теплоснабжения. Продолжается игнорирование общепринятых в мире «энергетических» методов распределения затрат ТЭЦ, по которым эффект теплофикации относится на производство тепловой энергии. Это снижает тарифы на тепло на коллекторах ТЭЦ в 2 раза, что позволяет рыночным способом снять вопрос об «эффективности» котельных потребителей, обеспечивая развитие теплофикации.
Целесообразными решениями для российских условий являются:
– переход к регулируемой усреднительной модели рынка «Единственный покупатель», исключающей сверхприбыльность поставщиков электроэнергии;
– гарантированная закупка более эффективной и экологически более чистой электроэнергии ТЭЦ по тарифам базовых электростанций или перевод ТЭЦ на розничные рынки электрической и тепловой энергии;
– запрет строительства котельных в зоне функционирования ТЭЦ и котельных без когенерации в изолированных энергорайонах;
– стимулирование ТЭЦ, расположенных в центрах нагрузок за электроснабжение на генераторном напряжении, рядом расположенных потребителей;
– перевод в летний период нагрузок горячего водоразбора котельных на централизованное теплоснабжение от ТЭЦ;
– стимулирование малого и среднего бизнеса к участию в работах по модернизации систем теплоснабжения в городах при использовании бесканальных проектов теплотрасс с гарантированной гидроизоляцией;
– использование схем проектного финансирования для работ по модернизации тепловых сетей и теплоисточников, в том числе при строительстве баков-аккумуляторов тепла для выравнивания графиков нагрузки ТЭЦ.
Часть этих предложений была утверждена отраслевым техническим советом и в мае 2013 года направлена в адрес Минэнерго России и правительства России. Их безусловным преимуществом является взаимосвязанное рассмотрение режимов электро- и теплоснабжения, позволяющих исключить убыточность крупнейшего сектора генерации – ТЭЦ – для создания основной части фонда по финансированию масштабных работ по модернизации.
Не меньшей критике от регионов подверглось предложение о создании Единой теплоснабжающей организации. Эта новая структура, определяя условия деятельности энергообъектов разных собственников, фактически своих конкурентов, не соответствует понятию «рачительный хозяин», которым за рубежом, как правило, является контролируемое муниципальное предприятие.

l Лоббисты нового закона не правы, утверждая, что его введение не требует дополнительных средств из бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетные организации потребляют в регионах от 2 до 7% тепловой энергии (без Москвы и Санкт-Петербурга). Это означает, что их дополнительное обременение составит не менее 125 млрд рублей ежегодно.

Безусловным выгодоприобретателем предложенного закона является топ-менеджмент энергокомпаний-лоббистов, получающий в свое распоряжение огромные денежные средства, при отсутствии гарантий их целевого использования и контроля реальной эффективности проведенной модернизации.

2. Еще больший ущерб российской экономике нанесен реформированием электроэнергетики по разработкам американских и английских компаний «Карана Корпорейшн» и CMS Cameron MakKenna при экспертизе американской компанией Arthur Andersen.
Инициатором вышеуказанных преобразований было ОАО РАО «ЕЭС России» (председатель правления – А.Б. Чубайс). Сначала был пролоббирован выпуск правительством М.М. Касьянова постановления от 11.07.2001 г. №526 «О реформировании электроэнергетики», а затем внесенного этим правительством Федерального закона №35-ФЗ «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 г.
Реформы проводились по дезинтеграционному затратному сценарию:
– делением АО-энерго на 5–12 частей были разрушены все региональные электроэнергетические комплексы. Ликвидирована основа отрасли, выполнявшая ответственную и чрезвычайно важную для потребителей функцию энергоснабжающей организации в субъектах РФ;
– проведено упразднение ОАО РАО «ЕЭС России» при одновременном сокращении функций и численности компетентных сотрудников в Минэнерго РФ, приведшее к ликвидации субъекта отраслевой стратегической инициативы в инвестиционной и инновационной деятельности;
– переход к маржинальной модели рынка и приоритету прибыли в работе энергокомпаний, приведший к потере системного эффекта за счет оптимизации топливоиспользования и экологических выбросов.

l Ликвидация функции диспетчерского управления в энергокомпаниях при замене ИДУ ЕЭС в составе РАО «ЕЭС России» на отдельную операторскую компанию АО «Системный оператор ЕЭС» привели к потере управления совместными режимами централизованного электро- и теплоснабжения от ТЭЦ. Из функции АО «СО ЕЭС» исключено управление энергообъектами среднего и низкого напряжения, обеспечивающими большинство потребителей. Избыточные резервы, большой потенциал «вынужденной» генерации свидетельствуют, что функция прогнозирования развития решается АО «СО ЕЭС» в статусе оператора без учета реальности и экономических последствий для субъектов рынка и потребителей;
– превращение крупнейшего и социально значимого сектора генерации – городских ТЭЦ в планово-убыточный бизнес по продажам энергии на двух не согласованно работающих рынках (оптовый – электроэнергия, розничный – теплоэнергия).

l При реформировании даны беспрецедентные преференции сбытовым посредникам за счет электросетевых компаний, лишенных даже права самостоятельно взимать плату с потребителей за свои услуги. Ни одна компания ни в одном виде бизнеса такого права в Российской Федерации не лишена. Прямые потери энергокомпаний уже превышают более 100 млрд рублей.

l Экстерриториальный принцип управления ликвидировал центр принятия решений в субъектах РФ. При этом на федеральном уровне отсутствует отраслевой фонд НИОКР, прекращена координация развития основных созидательных комплексов (отраслевая наука, электротехника, энергомашиностроение, проектно-строительно-монтажный бизнес и техническое обслуживание энергообъектов).
Имеются серьезные замечания по действующим нормативным актам.

l Во-первых, основной закон «Об электроэнергетике» ошибочен по целеполаганию: привлечение инвестиций, конкурентное ценообразование, устранение монополизма рассматриваются без противозатратного приоритета.
Дорогостоящие инвестиции в ДПМ привлечены с ускоренной окупаемостью, используется модель сверхприбыльного рынка, кратно увеличились трансакционные издержки из-за проведенной дезинтеграции. В результате произошел рост тарифов, подрывающий конкурентоспособность экономики, что противоречит основной цели Указа президента России от 31.12.2015 г. №683 «О стратегии национальной безопасности». Целью реформ естественных монополий самой холодной и огромной страны должна быть стабильность энергоснабжения национальных потребителей при приемлемом уровне тарифов.
l Во-вторых, закон установил принцип государственной политики в электроэнергетике как «соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей». Однако это не соблюдается: модель рынка сверхприбыльна и не отвечает интересам покупателя. Потребители уже реально строят свою генерацию.
l В-третьих, закон принимался на основании пояснительной записки правительства, где он обосновывался последующим снижением тарифов до 2,8-КЗ,0 цента/кВт•ч. Это основное обязательство не выполнено. Тарифы выше почти в 2 раза даже при высоком курсе доллара.

l В-четвертых, согласно ст. 71 Конституции РФ, федеральные энергетические системы относятся к ведению Российской Федерации, по ним должны приниматься федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. Закон «Об электроэнергетике» не является законом прямого действия, так как в нем более 50 отсылочных пунктов, отдающих правительству полномочия парламентариев по разработке нормативной базы. «Бланкетное» право должно быть устранено из практики законотворчества, определяющей конкурентоспособность экономики.

l В-пятых, в отсутствие до сих пор закона о федеральных энергетических системах следует обратить особое внимание на вступивший в действие в 2016 году Указ президента России «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». «Главным направлением обеспечения национальной безопасности в области экономики на долгосрочную перспективу является повышение энергетической безопасности» (п. 60). При этом «необходимым условием обеспечения энергетической безопасности является повышение эффективности государственного управления топливно-энергетическим комплексом» (п. 61).
Сегодня одна отрасль ТЭКа – электроэнергетика имеет дезинтеграционную структуру, не способную обеспечить национальные интересы и реализовать приоритеты для повышения конкурентоспособности национальной экономики. Все остальные отрасли ТЭКа – газовая, нефтяная, угольная отрасли и атомная энергетика – стабильно функционируют на внутреннем и внешнем рынках. Они структурно оформлены в вертикально-интегрированные комплексы, что позволило создать дееспособные структуры управления, снизить трансакционные издержки, конкретизировать ответственность перед потребителями.
Назрела необходимость реорганизации структуры управления электроэнергетикой для обеспечения ее дееспособности: объединение электросетевых структур МРСК и ФСК в субъектах РФ с уточнением статуса ТСО, который не отражен в законе «Об электроэнергетике»; переход на общепринятую модель оптового рынка «Единственный покупатель» с выводом ТЭЦ на розничные рынки; создание отраслевого центра стратегического научно-технического развития, задачей которого должна быть оптимизация генерирующих мощностей и электросетевого комплекса, включая распределительную и возобновляемую генерацию; объединение функции технологического и коммерческого оператора на федеральном уровне диспетчерского управления.
Без этого выгодополучателями реформ российской электроэнергетики от сдерживающего фактора развития экономики являются наши потенциальные противники и конкуренты, поддерживаемые лоббистами внутри страны.
Критики существующего положения в отрасли за последние годы со стороны Минэнерго РФ, нацеленной на устранение причин ее высокой затратности, практически не было, что является свидетельством их поддержки итогов реформ.
Однако абсолютное большинство российских специалистов из энергокомпаний и потребительских секторов экономики имеют свое четкое мнение, которое они высказали и за которое проголосовали на парламентских слушаниях Государственной думы 3 апреля 2017 года «По итогам реформ электроэнергетики». Большинство экспертов – 54% – проголосовали за то, что реформы неудачны, только 21,7% экспертов высказались за их эффективность. Воздержались при голосовании 24% участников, в том числе руководство комитета по энергетике.
Дмитрий Анатольевич, российские потребители хотели бы знать, когда навязанная нам разрушительная импортная реформа электроэнергетики будет заменена на вариант, способный функционировать в интересах национальной экономики. Конечно, целесообразно использовать не только лучший отечественный опыт, но и оправдавшие себя отдельные решения реформ, проведенных в Англии, Китае, Канаде и других стран в интересах потребителей.

В.В. КУДРЯВЫЙ

профессор, доктор технических наук, лауреат премии Совмина СССР, заслуженный энергетик России

Источник