Тарифная политика как стимул к энергосбережению у поставщиков энергоресурсов

Механизмы, понуждающие поставщиков энергоресурсов повышать свою эффективность, принципиально различаются в зависимости от условий, в которых действует поставщик.

1. Если имеется возможность создания реальной конкуренции на рынке оказываемых услуг, то конкуренция – лучший и общепризнанный стимул. В такой ситуации, государство ослабляет или совсем отменяет меры тарифного администрирования, и сосредотачивается лишь на контроле за поведением субъектов рынка. Примером может служить проводимая либерализация цен на электроэнергию в секторах генерации и сбыта.
2. Если же рынок носит монопольный характер, что характерно для большинства инфраструктурных компаний (теплоснабжение, водоснабжение, электрические сети…), тарифное регулирование сохраняется. При этом поведение государства в лице федеральных, региональных и местных регулирующих органов играет важнейшую роль не только для защиты прав потребителей, но и для развития отрасли в целом.

Рассмотрим влияние практики формирования тарифов на повышение энергоэффективности поставщиков ресурсов, действующих в зоне государственного регулирования.

Затратный тупик, или "метод кнута"

До настоящего времени основным методом регулирования тарифов был метод экономически обоснованных расходов, в просторечии – "затратный метод". Суть состоит в том, что поставщик ресурсов ежегодно доказывает в органе регулирования тарифов сумму средств, которые ему необходимы для осуществления деятельности. Этот метод чаще всего применяется на практике, и как нельзя лучше подходит для административно-бюрократического подхода к управлению отраслью.
Затратный метод очень удобен с популистской точки зрения. Все участвующие в процессе тарифного регулирования стороны активно заняты работой – поставщики готовят массу документов и обоснований, регуляторы – изучают эти обоснования и делают свои выводы. Налицо не прекращающаяся борьба, у одних - за интересы потребителя, у других - за интересы бизнеса и обеспечение надежности. После жарких дискуссий, находится некое значение тарифа. На следующий год все повторяется сначала.

Однако, затратный метод создает лишь иллюзию решения проблем. Регулирующие органы постоянно находятся под прессингом социально-политических ограничений и объективно заинтересованы в занижении тарифов. Особенно это обостряется в период выборов различного уровня, а также при возникновении кризисных явлений в экономике, когда традиционно начинает разыгрываться "тарифная карта", и не всегда с оглядкой на технологические последствия.

С другой стороны, поставщики стремятся максимизировать заявляемые расходы, стремясь доказать регулятору неизбежность роста тарифов, причем чем выше – тем лучше. Учитывая, что утверждать в составе тарифов достойную плановую прибыль поставщиков считается "плохим тоном" по отношению к потребителям, многие поставщики вынуждены получать прибыль иным путем - "раздуванием" неэффективных затрат.

В результате, вместо конструктивного диалога, получается восточный базар, борьба носителей административного ресурса - против носителей хозяйственной смекалки. Страдает, прежде всего, дело. И что особенно опасно – дело в важнейшей сфере жизнеобеспечения граждан и экономики.

Понятно, что в такой ситуации процессы энергосбережения в регулируемых отраслях не выживали. Затратный принцип формирования тарифов в корне убивал любую инициативу поставщика, направленную на сокращение издержек (и не только ресурсов, но всех издержек вообще). Терялся смысл – приложив усилия по экономии затрат, поставщик получал понижение тарифа.

Кроме того, серьезное энергосбережение невозможно без инвестиций. А инвестиции, в свою очередь, требуют ясности для инвестора в вопросах перспективы, а не ежегодного торга с непредсказуемыми последствиями.

Для запуска процессов энергосбережения в регулируемых отраслях, власти необходимо решить вечный вопрос об эффективности кнута или пряника. Кнут, конечно, удобнее, привычнее и проще в обращении. Но умение ускользать от кнута народ тренировал в России веками, а народ у нас талантлив. И ни один чиновник, каким бы жестким, грамотным и патриотично настроенным он не был, не в состоянии заменить собой тысячи менеджеров и работников регулируемых отраслей. Если государство всерьез намерено решать вопросы энергоэффективности, единственный действенный способ – создать систему стимулов для поставщиков, и встроить ее в практику формирования тарифов.

Тарифы как стимул их сократить, или "метод пряника"

Обнадеживает, что в последние несколько лет на федеральном уровне появилось осознание того, что метод затратного администрирования тарифов зашел в тупик, и не решает стоящих перед страной задач. В тарифном законодательстве появился целый ряд дополнительных инструментов, уже не столько административного, сколько стимулирующего характера:

• метод индексации тарифов;
• метод доходности инвестированного капитала (RAB);
• переход к долгосрочным тарифам;
• переход к двухставочным тарифам на тепловую энергию.
• специальные тарифные положения закона "Об энергосбережении".

Коротко рассмотрим основные инструменты зарождающейся системы тарифного стимулирования (на примере электро- и теплоснабжения):

1. Возможности тарифного стимулирования при затратном методе формирования тарифов.

Первые "проблески" системы тарифного стимулирования предусматривались и в рамках затратного метода регулирования тарифов.

Пункт 8 "Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ", утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 №109 гласит, что регулирующие органы на основе предварительно согласованных с ними мероприятий по сокращению расходов регулируемых организаций, обязаны в течение 2 лет после окончания срока окупаемости расходов на проведение этих мероприятий сохранять расчетный уровень расходов, учтенных при регулировании тарифов на период, предшествующий сокращению расходов.

Это создало возможности для стимулирования поставщиков к повышению эффективности. К сожалению, данная норма не работает автоматически, а требует предварительного административного согласования программ сокращения расходов. Эффект, достигнутый поставщиком "на добровольном энтузиазме", по-прежнему вне закона, и никак не защищен от изъятия регулятором.

Таким образом, все зависит от конкретного регулятора, его квалификации и возможностей держать данное слово о сохранении у поставщика достигнутого эффекта. В регионах, где такие регуляторы есть, указанные нормы применяются, и дают серьезный стимулирующий эффект. В регионах, где регуляторы предпочитают не проявлять инициативу, а "плыть по течению" знакомого и удобного административно-затратного метода, система стимулирования не работает.

Кроме того, многие показатели тарифного расчета (расход топлива, потери…) по-прежнему нормируются при помощи административных процедур (государственное утверждение нормативов расхода топлива и потерь, балансов поставок энергии, и т.п.), что снижает и для самого регулятора возможность применения "плавающих" стимулирующих мер.

Стоит отметить, что в отношении организаций коммунального комплекса, регулирование которых осуществляется в соответствии с законом РФ от 30.12.2004 №210-ФЗ, действует принцип пункта 3 статьи 7 указанного закона, в котором четко оговорено, что "в течение периода действия тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса дополнительные средства, полученные организацией коммунального комплекса в результате снижения затрат вследствие повышения эффективности деятельности этой организации при реализации ее производственной программы, остаются в ее распоряжении. Сокращение затрат организации коммунального комплекса не является основанием для досрочного (до даты окончания периода действия тарифов на товары и услуги данной организации коммунального комплекса) пересмотра тарифов на товары и услуги данной организации."

Формулировка замечательная, гораздо более четкая и ясная. К сожалению, до последнего времени, при периоде регулирования в один год, она сохраняла те же проблемы – экономию текущего года у поставщика отнять права не имели, но понизить тарифы со следующего года на размер экономии никто не запрещал.

2. Метод индексации тарифов.

Как альтернатива затратному методу, метод индексации предусмотрен пунктами 15 и 37 "Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ", утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 №109; "Методические указания" утверждены приказом ФСТ России от 05.07.2005 года №275-э/4.

По сути, метод индексации базируется на затратном методе, но с одной важной разницей – операционные расходы не пересматриваются постатейно каждый год, а просто ежегодно индексируются на индекс инфляции. Таким образом, в случае экономии издержек по сравнению с базовым уровнем тарифов, полученная экономия может автоматически оставаться у предприятия.

К сожалению, метод индексации, хоть косвенно и создал стимулы для сокращения издержек, но довольно слабые. Например, наиболее перспективные для энергосбережения статьи тарифов – это расходы на топливо и физические объемы производства (транспортировки, отпуска, потерь) энергии. Эти статьи в методе индексации, как и в затратном методе, по-прежнему считаются "прямым счетом", т.е. стимулов экономить не создается.

Кроме того, для метода индексации предусмотрена возможность, но не установлены гарантии долгосрочности его применения. Таким образом, региональные и местные регуляторы могут в любой момент, по собственному желанию (см. п. 15 Основ ценообразования), вернуться к затратному методу, и изъять всю полученную экономию.

3. Метод доходности инвестированного капитала (RAB-метод).

Метод предусмотрен п.15 и п.35 Основ ценообразования, "Методические указания" утверждены приказом ФСТ России от 26.06.2008 №231-э.

Начиная с 2009 года, применяемые методы регулирования тарифов были дополнены внедрением метода доходности инвестированного капитала (т.н. RAB-метод). В отношении вопросов стимулирования повышения эффективности, RAB-метод прямо предполагает принцип индексации операционных расходов, с сохранением полученного эффекта от сокращения издержек за предприятием в течение всего долгосрочного (пятилетнего) периода действия тарифов (см. п. 35.1. Основ ценообразования).

Однако, вместе с "пряником", в RAB-методе предусмотрен и "кнут" - операционные расходы ежегодно сдерживаются на индекс эффективности, устанавливаемый в диапазоне от 1% до 2,5%. Таким образом, предприятию дается принудительное задание по повышению эффективности.

Хотя сам по себе RAB-метод и не специализируется на решении задач энергоэффективности, но тем не менее носит стимулирующий характер. Практическая реализация RAB-метода началась с 2009 года в электросетевых предприятиях, которые должны полностью перейти на долгосрочные тарифы с 2012 года. На очереди – теплоснабжающие компании.
Важно отметить, что базовым принципом долгосрочных тарифов является четкое выдерживание государством установленных правил формирования тарифов. К сожалению, "антикризисное" регулирование тарифов на 2010 год в ряде регионов, перешедших на RAB в 2009 году, показало, что регулирующие органы не выдерживают ранее взятые на себя обязательства по утвержденным ими же самими долгосрочным параметрам регулирования.
Принесение принципов в жертву конъюнктуре способно в очередной раз лишить поставщиков услуг стимулов всерьез заниматься сокращением издержек.

4. Переход к долгосрочным тарифам.

Возможность установления долгосрочных тарифов предусматривалась законодательством довольно давно. Однако, практической реализации эта идея не получала, по нескольким причинам:

• макроэкономическая нестабильность, а также постоянно меняющиеся подходы государственной власти к политике в отношении естественных монополий;
• политизированность процесса тарифного регулирования, приводящая к неготовности власти отказываться от ежегодного разыгрывания "тарифной карты", и к неготовности бизнеса в такой ситуации подписываться под долгосрочными обязательствами;
• "затратно-административная" психология формирования тарифов.

Вместе с тем, только долгосрочные правила игры, твердо и юридически закрепленные, могут создать стимул повышать эффективность. В такой ситуации, государство берет на себя обязательства на протяжении ряда лет пересматривать тарифы строго в соответствии с заранее оговоренными параметрами, не превращая регулирование в ежегодный политический торг, и не отнимая эффект от сокращения издержек, а поставщики ресурсов – обеспечивать заданные параметры качества и надежности энергоснабжения.

Разница принципиальная. Психология "временщиков" сменяется планированием на перспективу. И только при таком подходе можно говорить о привлечении инвестиций в развитие систем энергоснабжения.

Согласно изменениям в главу 23 закона "Об электроэнергетике", внесенным законом от 23.11.2009 N 261-ФЗ, регулирование тарифов на услуги по передаче электрической энергии, а также тарифов на тепловую энергию, отпускаемую производителями, и на услуги по передаче тепловой энергии, с 1 января 2012 года должно осуществляться только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций, в том числе с применением метода доходности инвестированного капитала.

Предусмотрены также возможности более раннего перехода на долгосрочные тарифы, при условии согласования с федеральными органами власти.
Также, законом от 23.11.2009 №261-ФЗ были внесены изменения и в закон от 30.12.2004 №210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Среди прочих изменений – тарифы могут устанавливаться на основе долгосрочных параметров как в числовом выражении, так и в виде формул, в том числе с применением нормы доходности инвестированного капитала (статья 8).

Таким образом, в законодательстве произошел принципиальный сдвиг в сторону долгосрочности как основы тарифной политики.

5. Двухставочные тарифы на тепловую энергию.

Постановлением Правительства России от 14.02.2009 №121 в Основы ценообразования были внесены изменения, касающиеся возможности установления двухставочных тарифов на тепловую энергию (пункт 58.1).

При двухставочных тарифах:

• переменные расходы (топливо) выделяются в ставку за энергию, устанавливаемую в расчете на 1 Гкал отпущенной энергии;
• постоянные расходы (эксплуатация) выделяются в ставку за мощность, устанавливаемую в расчете на договорную тепловую нагрузку (Гкал/час).

При переходе к двухставочным тарифам поставщик перестает нести убытки в случае сокращения объемов отпуска тепла. При сокращении теплопотребления падает только выручка по ставке за энергию, но одновременно – падают расходы на топливо, которые и формируют эту ставку. Расходы же на эксплуатацию оплачиваются в полном объеме, поскольку привязаны к постоянной величине – договорной тепловой нагрузке, как к характеристике объектов теплопотребления.

В результате, у поставщика исчезают причины препятствовать сокращению теплопотребления, более того – появляется стимул поощрять экономию, так как в процессе энергосбережения отпадает необходимость содержания резервов мощностей, высвобождаются мощности, к которым можно присоединять новых потребителей, а постоянный характер платежей за мощность стабилизирует финансовое состояние поставщика.

6. Новые тарифные положения закона "Об энергосбережении…".

Закон "Об энергосбережении…" от 23.11.2009 №261-ФЗ дополнительно вводит в практику тарифного регулирования целый ряд важнейших положений, касающихся стимулирования повышения энергоэффективности у регулируемых организаций.

В частности, этому посвящена статья 25 закона:

• регулируемые организации обязаны утверждать и реализовывать программы энергосбережения и повышения энергоэффективности (пункт 1);
• регулирование тарифов таких организаций должно осуществляться с учетом программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности (пункт 5);
• в целях экономического стимулирования, регулирование тарифов должно осуществляться преимущественно в форме установления долгосрочных тарифов;
• в целях закрепления долгосрочных параметров, между регулирующим органом и регулируемой организацией заключается соглашение, определяющее права и обязанности сторон;
• тарифы могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул.

По вопросу финансирования мероприятий по энергосбережению, законом предусмотрены 2 варианта:

а) Принцип "госзаказа" - расходы на проведение будущих мероприятий по энергосбережению закладываются в тарифы (пункт 7), то есть оплачиваются потребителями поставщику через тарифы "в авансовом порядке".

Таким образом, потребитель сначала получает повышение тарифов, через которое оплачивает поставщику мероприятия по энергосбережению, а затем – получает выгоду после завершения мероприятий, путем последующего сокращения тарифов.

б) Принцип "поощрения инициативы" - если поставщик самостоятельно (не за счет тарифов или бюджета) профинансировал мероприятия по энергосбережению, и добился эффекта, то ему предоставляется возможность заработать на этом (пункт 8).

Полученная экономия может быть сохранена за поставщиком на период не менее чем пять лет, в том числе путем учета в тарифах прежнего размера потерь. В течение этого периода поставщик, при прежнем уровне тарифной выручки, окупает самостоятельно привлеченные инвестиции, после чего получает дополнительную прибыль. По истечении указанного срока, право на получение эффекта от энергосбережения полностью переходит к потребителю, то есть тарифы понижаются до уровня достигнутой экономии ресурсов.

Аналогичные дополнения внесены в статью 7 закона РФ от 30.12.2004 №210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" – при осуществлении плана проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, период сохранения организацией коммунального комплекса дополнительных средств, полученных ею вследствие снижения затрат, составляет не менее, чем пять лет.

Второй вариант финансирования энергосбережения представляется гораздо более перспективным. Создается правильная система стимулирования, когда поставщик не "сидит на шее" у потребителя, а имеет возможность зарабатывать на собственной инициативе по повышению своей эффективности. Потребитель при этом не теряет ничего.

Главное – чтобы государство четко исполняло свои обязательства и давало возможность инициативным поставщикам честно зарабатывать на снижении расходов, невзирая на соблазн немедленно понизить тарифы на благо избирателей.

Выводы

Итак, изменения в законодательстве свидетельствуют о сдвиге подходов российского руководства к функции государственного регулирования тарифов. В руки регулирующих органов даны серьезные инструменты для выстраивания тарифной системы, стимулирующей поставщиков самим, по собственной инициативе повышать энергоэффективность на благо общества.

Как воспользоваться этими инструментами – это вопрос во многом к региональным и местным органам власти, это прежде всего вопрос изменения психологии государственного аппарата. Выстраивание новой системы отношений с энергетиками – работа сложная и кропотливая, требующая отхода от традиционной административно-распорядительной психологии. Но и эффект может быть в разы больше.

Как восклицал много лет назад замечательный сатирик Михаил Жванецкий,- "Что же вы воруете с убытков?! Воруйте с прибылей!". Но если можно честно заработать прибыль, то и хитрить не понадобится.

Автор: Коваль Алексей Сергеевич